今年5 月20 日國務院轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委員會“關(guān)于2014 年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見”（簡稱18 號文），提出要“規(guī)范政府舉債融資制度”，“剝離融資平臺政府融資職能。對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理。推行權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，建立考核問責機制和地方政府信用評級制度。
建立健全債務風險預警及應急處置機制，防范和化解債務風險”。據(jù)去年年底我國發(fā)布的審計報告，截至2013 年6 月份，我國存量政府性債務規(guī)模達到20.7 萬億，其中地方政府性債務規(guī)模達到10.89 萬億，地方政府性債務中融資平臺負債超過4
萬億。剝離融資平臺的政府融資職能，存量債務該如何化解，地方政府又該如何有序舉債來應對持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化帶來資金壓力，本文將做如下解讀：
一、摸清存量債務，落實償債主體，全力化解債務風險
規(guī)范政府舉債融資制度，“開明渠、堵暗道”，對于地方政府來說，當務之急是全口徑摸清債務規(guī)模，與地方財力比較，確定債務總體風險大小，確認償債風險，劃分層次、區(qū)別對待，有針對性地研究制訂相應化解措施。
1、摸清債務總量，區(qū)分舉債主體，落實償還責任
2013 年7、8 月份，國家審計署組織實施了針對全國地方政府債務的摸底清查工作，在此基礎上，地方政府應分清債務結(jié)構(gòu)，掌握各種類型債務的特點及成因，區(qū)分舉債主體，落實償債責任。其中，對政府部門、機構(gòu)和全額撥款事業(yè)單位的債務，以及由差額撥款事業(yè)單位、融資平臺因提供公共服務產(chǎn)生且無償債資金來源的債務，地方政府應承擔直接償債責任；對各類融資平臺因基礎設施、公益性項目建設而產(chǎn)生，且有償債資金來源的債務，地方政府應督促其按計劃、合同的要求嚴格履行還款義務，盡量避免其向政府直接債務轉(zhuǎn)化；對與公共服務無關(guān)的市場行為所產(chǎn)生的債務，應本著“誰舉債，誰償還”的原則，由舉債主體自行償還，政府不承擔兜底責任。
2、保障還款來源，全力化解風險
根據(jù)18 號文要求，今年的重點改革任務之一是逐步剝離融資平臺政府融資職能，地方政府應在分清舉債主體、落實償還責任的基礎上，及時制定償還計劃，科學籌措償債資金，按時履行償債義務。其中：對承擔直接償還責任的債務，地方政府應根據(jù)自身財力狀況、債務規(guī)模和期限，及時安排償債資金；對承擔兜底責任的債務，如高校、醫(yī)院、交通等單位因公益性項目舉借的又具有收入的項目債務，主要通過項目收入逐步化解，不能滿足償債需求時地方財政要適度給予補助，將其風險控制在一定范圍內(nèi)；對不承擔兜底責任的債務，地方政府應督促地方政府融資平臺完善法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范運營管理，提高自身持續(xù)經(jīng)營能力，通過自身收益來逐步償還，也可引進民間資本，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高償債能力。
3、明確地方財政在城市建設的支持作用
地方政府需進一步明確地方財政在城市建設的作用，加大財政對城建支持力度，以及財政與融資平臺的互動力度。一是對于新增的城市建設項目，明確財政資金在項目建設、運營中的作用，并注重采用PPP 模式與外部資本合作，鼓勵引入社會性企業(yè)參與建設和運營；二是優(yōu)化地方財政資源對融資平臺注入機制，厘清財政與融資平臺的關(guān)系，在保證平臺自身可持續(xù)健康發(fā)展的同時，繼續(xù)發(fā)揮融資平臺對財政資金的放大作用。三是在財政支持方面，除應當享受的國家相關(guān)財政、稅收政策的優(yōu)惠外，對其承擔的城市公益性基礎設施項目投資、建設和運營所產(chǎn)生的營業(yè)稅給予減免，企業(yè)所得稅地方留成部分給予減免。
二、規(guī)范新增債務，實現(xiàn)有序管理
伴隨著新型城鎮(zhèn)化及宜居城市建設的步伐，地方政府新增債務不可避免，對此，應建立健全地方政府債務的管理體系，實現(xiàn)債務增長適度，管理規(guī)范。
1、合理控制債務規(guī)模，嚴格執(zhí)行舉債審批程序
從各國情況看，管理地方政府債務的有效手段是合理確定地方政府債務規(guī)模。確定地方政府債務規(guī)模要綜合考慮相關(guān)因素，要綜合考慮各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、規(guī)劃中的發(fā)展功能定位、財政收入狀況、償債能力以及歷史債務規(guī)模等因素，科學確定年度舉債計劃。
此外，地方政府舉債需要完善審批制度，遵循審慎性原則和必要性原則，嚴格審批，不得隨意舉債，對舉債的必要性要進行充分論證，實行嚴格的項目審批制度，舉債籌措的資金用途、投向必須明確，符合政府履行公共服務職能的要求。
2、明確管理機構(gòu)，歸口統(tǒng)一管理
政府融資往往涉及到整個城市的建設和發(fā)展，應組建跨部門的組織負責政府債務的管理。鑒于各地財政部門是政府債務的直接擔保者和最終償還者，而且政府債務的規(guī)模和效益與各地財政狀況等緊密相關(guān)，因此，應明確財政部門作為該組織的常設執(zhí)行機構(gòu)，強化集中、統(tǒng)一管理力度，全面負責地方政府性債務的統(tǒng)計分析、舉債審查、登記備案、規(guī)?？刂?、償債資金籌措、債務資金使用監(jiān)控、風險預警等工作。
3、強化風險預警，健全監(jiān)管體系
地方政府應盡快研究建立統(tǒng)一的地方政府性債務風險預警指標體系和控制體系，以保證地方債務與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財政承受能力相適應。指標體系可考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、財政水平、負債率、償債率、債務依存度、預期借款需求占政府收入的比例等因素，根據(jù)實際情況設定風險控制線，越線時發(fā)出風險提示。此外，各級人大和社會公眾應加強對地方政府舉債情況及債務資金使用情況的監(jiān)督，以有效制約地方政府舉債權(quán)的濫用。
三、逐步完善體制，健全法律法規(guī)
從長遠發(fā)展來看，中央將會通過出臺和完善制度，督導地方政府從頂層設計著手，逐步完善投融資體制機制，化解地方政府債務危機。
1、加快政府職能轉(zhuǎn)變和投資體制改革，規(guī)范地方政府投資行為從根本上解決地方政府的舉債投資沖動，需要政府職能的轉(zhuǎn)變。首先，應合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準確把握政府與市場的邊界，將政府職能真正轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和公共服務上來；按照構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政制度的基本要求，改變目前我國政府活動范圍的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。其次，規(guī)范地方政府的投資行為和擔保行為，實行嚴格的債務投資決策機制，制止地方政府違規(guī)擔保承諾的行為，加強對違規(guī)決策投資和擔保的責任追究。
2、修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，加強債務法治化管理
以法律確認地方政府舉債權(quán)，是實現(xiàn)對地方政府債務制度約束的最有效舉措。從政策趨勢來看，我國已經(jīng)在逐步放開地方自主發(fā)債的范圍和權(quán)限，未來可能會修改預算法，規(guī)定允許地方政府發(fā)行債券，賦予地方政府法定的舉債權(quán)。這也需要將地方政府債務要納入預算編制，地方政府要嚴格編制債務預算、決算、向人大報告和向社會公眾披露，以增強舉債全過程的透明度。
3、建立地方政府償債基金制度
2014 年3 月5 日，國務院總理李克強代表新一屆中央政府報告政府工作中指出“要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務納入預算管理，推行政府綜合財務報告制度，防止和化解債務風險”。在未來地方政府償債機制上，財政部提出未來要建立地方政府償債基金，償債基金的資金來源主要應包括財政資金及各級政府專項及配套資金、土地出讓收益、企業(yè)經(jīng)營利潤等幾個方面。設立償債基金將各項可用于償還地方政府性債務的資金聚集起來，形成緩沖地方債務風險的“蓄水池”，增強政府債務的償債能力，能夠提高資金的使用效率。
4、完善預算會計制度，建立政府資產(chǎn)負債表
根據(jù)十八屆三中全會精神，地方政府可根據(jù)需要完善現(xiàn)行預算會計制度，另行建立起以權(quán)責發(fā)生制為基礎的政府會計制度，據(jù)實反映地方政府債務增長情況、或有負債情況、債務項目的建設及績效情況，強化債務借、用、還全過程的管理與監(jiān)督。構(gòu)建城市資產(chǎn)負債表對債務進行確認、記錄、報告，不僅反映債務數(shù)量金額的變動，而且反映債務對其資產(chǎn)負債狀況及風險的影響，并據(jù)此統(tǒng)籌財力狀況與舉債規(guī)模、債務結(jié)構(gòu)。對直接債務，應納入債務專項預算管理，對或有負債中的顯性負債，應在預算附表中顯示，并應對各類擔保的數(shù)額、結(jié)構(gòu)和基本運行情況進行詳細說明。
此外，還應配套做好地方政府現(xiàn)金流量表的編制，與地方政府資產(chǎn)負債表形成動靜結(jié)合的評估體系，更全面地反映地方負債情況。未來，除了編制所謂“靜態(tài)”的資產(chǎn)負債表外，地方政府還要提供滾動的長期財政預測，也就是除了資產(chǎn)負債表中資產(chǎn)負債的存量之外，還要提供未來幾年的財政預算收入和支出部分，有效服務于政府性債務管理。
