重慶的債務(wù)率曾高達(dá)92.8%，排名全國第二。但兩年之間，這一數(shù)字下降了16%，政府性債務(wù)規(guī)模驟減1400多億。
從數(shù)據(jù)看來，重慶減債的主力是區(qū)縣政府。除了賣土地、賣國資來獲得更多收入，PPP作為一種“高明”的減債方式也發(fā)揮了重要作用。
如何化解地方債的風(fēng)險(xiǎn)，是中國經(jīng)濟(jì)面臨的一個(gè)不可回避的命題，而重慶，無疑是近兩年地方債化解上表現(xiàn)最搶眼的地方政府。
重慶大減債之謎
外界曾分析說“賣地收入”可能是重慶地方債大減的主要原因，但目前土地出讓通常凈收入只有20%，即使全用來還債也不足以覆蓋這個(gè)減債規(guī)模。
2015年3月底，重慶市市長黃奇帆在博鰲論壇上宣布，至2014年底，重慶債務(wù)率（債務(wù)與GDP之比）下降到77%，債務(wù)余額5900億，比2013年底減少1090億。
事實(shí)上，從2013年6月至2014年底，短短一年半時(shí)間內(nèi)，重慶市政府性債務(wù)規(guī)模從7360億減少了1400多億，債務(wù)率從2012年末的92.75%，兩年間下降了16%。
南方周末記者獲得的審計(jì)數(shù)據(jù)顯示，重慶減債的高峰期集中在2013年6月至2014年6月這一年間，其債務(wù)從7360億下降了16.1%。其中一類債務(wù)（政府負(fù)有償還責(zé)任的）下降最多，從3575.1億下降了25.6%，至961.2億元；二類債務(wù)（政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的）從2299.9億下降18.3%，至1879.7億；三類債務(wù)（政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的）從1485.3億上升10.6%，至1643.2億。
重慶如何做到在短時(shí)間內(nèi)如此巨幅減債，對(duì)于全國皆有樣本意義。
重慶市財(cái)政局曾公開表示，重慶減債的途徑包括土地出讓、資產(chǎn)變現(xiàn)、債務(wù)重組、預(yù)算安排和償債準(zhǔn)備金、轉(zhuǎn)換抵押物等。但并未公布其分別通過哪種方式、化解了多少各類債務(wù)。
一般來說，如此大規(guī)模的地方債務(wù)減少，可能有三種情況，一是政府靠財(cái)政收入大幅增長償還了債務(wù)；二是變賣資產(chǎn)償債；三是一部分債務(wù)通過PPP等方式被剝離、轉(zhuǎn)移出資產(chǎn)負(fù)債表。
從財(cái)政收入來看，在重慶市集中減債的2013年至2014年底，重慶的財(cái)政收入增長基本維持在14%左右，相對(duì)于接近20%的固定資產(chǎn)投資增速，增速并不突出。
但其土地出讓收入比2012年增長明顯。2014年和2013年，重慶市國有土地使用權(quán)出讓收入分別為1665億元和1520億元，增長9.5%和11.8%。而2012年重慶市國有土地使用權(quán)出讓收入1312.9億元，僅增長0.3%。
南方周末記者查閱近兩年重慶各區(qū)縣關(guān)于“加強(qiáng)政府性債務(wù)管控”的文件，其中不乏“加快土地出讓進(jìn)度”，“把握好土地出讓節(jié)奏，及時(shí)回籠資金，防止資金流斷鏈”等提法。
“土地是各級(jí)政府最有效、最常用的資源對(duì)價(jià)物?！敝貞c市發(fā)改委前副巡視員周林軍對(duì)南方周末記者說。
外界曾分析說“賣地收入”可能是重慶地方債大減的主要原因，但土地出讓收入的大部分會(huì)被用于拆遷補(bǔ)償、前期整理等。
財(cái)政部財(cái)科所所長劉尚希認(rèn)為，現(xiàn)在土地出讓收入的凈收入只有20%。即使這20%全部用來還債，也不足以覆蓋重慶近兩年的減債規(guī)模。
值得一提的是，據(jù)當(dāng)?shù)匾晃粚W(xué)者介紹，重慶的土地接盤者往往是當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)公司和政府旗下土地儲(chǔ)備中心，“接盤之后儲(chǔ)備在那里，主要是為了防止地價(jià)大跌”。比如2014年底，重慶鋼鐵將其989畝閑置土地以10.55億元轉(zhuǎn)讓給重慶市地產(chǎn)集團(tuán)。
如此賣地方式，獲得收入若真導(dǎo)致地方債大減，則地方減債的真實(shí)效果則令人擔(dān)憂。
“我們正在努力還債的推進(jìn)過程中，壓力比較大，不方便接受采訪。”債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的重慶大渡口區(qū)財(cái)政局工作人員答復(fù)南方周末記者說。另外幾家減債壓力較大的融資平臺(tái)公司和區(qū)縣政府以及重慶減債的牽頭部門重慶市財(cái)政局均拒絕了南方周末記者的正式采訪。
減債主力軍
重慶市審計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，區(qū)縣一級(jí)政府是重慶減債的主力軍。
重慶以“八大投”模式聞名。指的是由政府擁有的城投、高發(fā)、高投、地產(chǎn)、建投、開投、水務(wù)控股、水投等八家融資平臺(tái)公司，注入國債、規(guī)費(fèi)、稅收、土地、路橋、隧道等資產(chǎn)，再從銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)獲得抵押貸款對(duì)城市進(jìn)行開發(fā)，等土地等資產(chǎn)增值后，再出讓獲得收益用于還債。
2008年“四萬億”刺激政策之后，重慶經(jīng)歷了一次投資高峰期，使八大投等融資平臺(tái)的負(fù)債率大幅提升。但為了維持地價(jià)，土地出讓只能“有序釋放”，因此重慶市政府性債務(wù)在2011-2012年迎來峰值。
2011年，重慶完成固定資產(chǎn)投資7600億元，占當(dāng)年重慶GDP比例高達(dá)76%。2012年，國家審計(jì)署公布重慶的債務(wù)率高達(dá)92.8%，僅次于北京居全國第二，引發(fā)了外界對(duì)其債務(wù)可持續(xù)性的擔(dān)憂。
至2013年6月的重慶政府性債務(wù)中，融資平臺(tái)公司所欠債務(wù)達(dá)到4469億元，占比高達(dá)60%，而主要債務(wù)資金來源則是銀行貸款，占比54.8%。
重慶市社科院財(cái)政金融研究所所長鄧濤向南方周末記者介紹，在債務(wù)壓力下，兩年前重慶市成立了財(cái)政局牽頭的跨部門減債工作小組，提出每年10%的減債目標(biāo)，重慶市本級(jí)及36個(gè)區(qū)縣也制定了一系列的債務(wù)管理制度，包括依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度將區(qū)縣分為紅色風(fēng)險(xiǎn)、橙色預(yù)警和綠色可控三類，建立區(qū)縣債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警約談和考核問責(zé)機(jī)制。
重慶各區(qū)縣也出臺(tái)嚴(yán)控政府債務(wù)的舉措，如按照不低于上年度直接債務(wù)余額的3%（或當(dāng)年財(cái)政收入的5%-10%）的比例建立償債準(zhǔn)備金，清理閑置資產(chǎn)，鄉(xiāng)財(cái)縣管等。比如南岸區(qū)規(guī)定落實(shí)“三個(gè)10%”：財(cái)政收入增長10%以上、償債準(zhǔn)備金提取10%、債務(wù)規(guī)模年均下降10%以上。
前些年重慶有的區(qū)縣仿照市本級(jí)的“八大投”，成立六七家融資平臺(tái)“專門用來拿地”，近兩年重慶對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行優(yōu)化整合，要求9個(gè)主城區(qū)和6個(gè)區(qū)域性中心城市不得超過3家，其他區(qū)縣不得超過2家，對(duì)資產(chǎn)難以變現(xiàn)且主要依靠財(cái)政償債的融資平臺(tái)，通過重組、合并、轉(zhuǎn)型等予以清理。
重慶市審計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，區(qū)縣一級(jí)政府是重慶減債的主力軍：截至2013年12月底，重慶市一類債務(wù)余額較2013年6月底減少504.7億元，其中市本級(jí)減少89.9億元，區(qū)縣級(jí)減少414.8億元。
就重慶市具體的減債途徑而言，鄧濤認(rèn)為有四種，一是對(duì)各類融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理。二是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域通過PPP引入社會(huì)資金，變化融資模式，實(shí)現(xiàn)債務(wù)去表化。三是通過土地運(yùn)作減少債務(wù)。四是把不良資產(chǎn)打包處置，與銀行談判核銷債務(wù)。其中，PPP和土地運(yùn)作是主要的途徑。
資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓高潮
重慶市近兩年通過上市公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)交易所掛牌等方式，大量出售或欲出售國有股權(quán)資產(chǎn)。
2015年博鰲亞洲論壇關(guān)于地方債的分論壇上，當(dāng)主持人問財(cái)政部長樓繼偉，為何中央不會(huì)為地方債兜底時(shí)，樓回答說，“中國地方政府手里資產(chǎn)太多不會(huì)破產(chǎn)，當(dāng)?shù)胤秸€不上債時(shí)，可出售資產(chǎn)還債。”坐在一旁的重慶市市長黃奇帆頻頻點(diǎn)頭。
南方周末記者爬梳各類公開信息，發(fā)現(xiàn)重慶市近兩年通過上市公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)交易所掛牌等方式，大量出售或欲出售國有股權(quán)資產(chǎn)。
如2013年10月，重慶國資委直屬企業(yè)重慶國際信托控股的重慶路橋，將其直接和間接持有的重慶路北房地產(chǎn)開發(fā)公司的全部股權(quán)以3.97億元價(jià)格，轉(zhuǎn)讓給重慶晉愉地產(chǎn)集團(tuán)和重慶玄鵬實(shí)業(yè)。
2014年7月，重慶水務(wù)及其控股股東將所持有重慶信托26.04%的股權(quán)，作價(jià)24.8億元轉(zhuǎn)讓給中國人壽全資子公司國壽投資。重慶水務(wù)是重慶市“八大投”之一。
兩個(gè)月后，西南證券發(fā)布停牌公告稱，其控股股東渝富集團(tuán)正在籌劃轉(zhuǎn)讓所持有的公司6.8億股股份，占公司總股本的24.09%，分析人士測算交易價(jià)格約為68.5億元。此次轉(zhuǎn)讓吸引了生命人壽、上海綠地、新華聯(lián)集團(tuán)和重慶財(cái)信地產(chǎn)四家意向受讓方。
但3個(gè)月后，因交易條件沒談攏，渝富集團(tuán)決定終止此次轉(zhuǎn)讓。有“重慶淡馬錫”之稱的渝富集團(tuán)是重慶市政府旗下的資產(chǎn)管理公司。
當(dāng)年底，重慶渝開發(fā)股份有限公司發(fā)布公告稱，其控股股東城投集團(tuán)確定將其持有的1.1億股渝開發(fā)股份（占總股本的13.04%）轉(zhuǎn)讓給中金豐德投資控股有限公司，交易對(duì)價(jià)約6.08億元。中金豐德是一家總部位于北京的國有控股企業(yè)。
但2015年3月，重慶市國資委突然叫停了這次股權(quán)轉(zhuǎn)讓，有分析認(rèn)為，原因可能與交易價(jià)格相較于各方預(yù)期有“賤賣”之嫌有關(guān)。
2015年1月，重慶港九股份有限公司公告稱，其第二大股東重慶市萬州港口（集團(tuán)）有限責(zé)任公司通過上交所累計(jì)減持1465萬股，占公司總股本的3.17%（約合2億元）。重慶市萬州港口（集團(tuán)）是重慶市萬州區(qū)一家地方國企。
除了上市公司，非上市公司的國有股權(quán)則通過重慶聯(lián)交所掛牌出售。
公開信息顯示，2014年上半年，重慶聯(lián)交所的重慶市屬國有資產(chǎn)交易額達(dá)68億元，同比增長180%。去年下半年至今，乘著“混改”的東風(fēng)，更大規(guī)模的國有產(chǎn)權(quán)，包括股權(quán)、房產(chǎn)、土地使用權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)等，在聯(lián)交所密集掛牌。
2014年7月，重慶市國資委宣布通過聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所公開掛牌轉(zhuǎn)讓42個(gè)企業(yè)國有股權(quán)項(xiàng)目，共涉及金額437億元，主要包括機(jī)電集團(tuán)轉(zhuǎn)讓十萬噸電解銅項(xiàng)目國有股權(quán)，高速集團(tuán)轉(zhuǎn)讓渝湘高速部分路段以及渝鄰高速、渝涪高速、江合路、成渝高速（51%股權(quán)）共計(jì)約260億元的國有股權(quán)，商投集團(tuán)轉(zhuǎn)讓凌湯圓食品有限公司、重慶渝臺(tái)信用擔(dān)保有限公司等企業(yè)國有股權(quán)。
此外，重慶近一年來還密集出讓中小企業(yè)的國有股權(quán)。如秦巴山貨批發(fā)物流市場有限公司51%的國有股權(quán)，重慶惠江機(jī)床鑄造有限公司55%股權(quán)，重慶包黑子食品公司51%的股權(quán)、重慶飛宇國際旅行社有限公司100%股權(quán)、重慶風(fēng)華電子技術(shù)發(fā)展有限責(zé)任公司100%的股權(quán)，都陸續(xù)在重慶聯(lián)交所掛牌出讓。
值得一提的是，上述國有股權(quán)的轉(zhuǎn)讓不僅可為國有股股東帶來可用于還債的收入，還可以實(shí)現(xiàn)其或有債務(wù)的剝離轉(zhuǎn)讓。比如上述重慶風(fēng)華電子的股權(quán)轉(zhuǎn)讓一旦完成，其526萬元的債務(wù)也隨之轉(zhuǎn)讓。
PPP：更高明的還債手段
“我的理解就是一種置換，把原來用BT模式或發(fā)債做的項(xiàng)目，用PPP的模式置換成公共預(yù)算支出去做，通過這種置換去表一千億債務(wù)是完全做得到的?！?
通過PPP（政府和社會(huì)資本合作模式）進(jìn)行項(xiàng)目融資，是化解地方政府債務(wù)更為直接的途徑。
2014年10月，國務(wù)院發(fā)布“43號(hào)文”，卡住了過去地方政府通過城投公司等融資平臺(tái)無節(jié)制舉債的通道，這是去年以來PPP在各地一哄而上的重要原因。重慶在去年也掀起了一輪PPP熱潮。
2014年7月，重慶市國資委拋出33個(gè)存量PPP項(xiàng)目與社會(huì)資本“合資合作”，涉及金額695億元。其中包括重慶能源集團(tuán)酉陽縣儲(chǔ)備土地一級(jí)開發(fā)、黔江頁巖氣開發(fā)、電解鋁產(chǎn)業(yè)合作、天府礦業(yè)公司總醫(yī)院等。
同時(shí)，重慶市還推出9個(gè)PPP新建項(xiàng)目，涉及金額980億元。包括重鋼集團(tuán)高爐瓦斯綜合利用項(xiàng)目，高速集團(tuán)墊江至武隆等8條新建高速公路項(xiàng)目。
次月，重慶市政府又與中鐵建、香港鐵路有限公司等企業(yè)現(xiàn)場簽訂2個(gè)合作備忘錄、8個(gè)具體項(xiàng)目的PPP合作意向，總投資達(dá)1018億元。包括高速公路、軌道交通、三條市郊鐵路、兩個(gè)垃圾焚燒發(fā)電廠等。
黃奇帆在簽約儀式上表示，高速公路、軌道交通等重大項(xiàng)目采用PPP模式，能保證重慶不會(huì)因?yàn)榧涌焱顿Y而增加政府性債務(wù)。
周林軍是當(dāng)年重慶北部片區(qū)供水和唐家沱污水處理廠兩個(gè)PPP項(xiàng)目的政府首席談判代表，他告訴南方周末記者，PPP可以通過兩種方式減少政府債務(wù)。
一種是通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓減少存量債務(wù)，比如已建成的項(xiàng)目可以向社會(huì)資本方出讓項(xiàng)目股權(quán)，既獲得收入又轉(zhuǎn)移了相應(yīng)的債務(wù)，最常見的是TOT。第二種是減少增量債務(wù)，即原來要靠政府舉債搞的項(xiàng)目，通過PPP引入社會(huì)資本，或只需按績效付費(fèi)，壓力遠(yuǎn)小于傳統(tǒng)舉債建設(shè)模式，最常見的是BOT。
但周林軍認(rèn)為，20-30年之后，政府還要回收項(xiàng)目，“所以本質(zhì)上PPP也是一種長期債務(wù)，它只是改變了債務(wù)的結(jié)構(gòu)，是一種更高明的還債手段”。
正在為重慶某土地一級(jí)開發(fā)PPP項(xiàng)目提供咨詢的北京國興眾合咨詢事務(wù)所執(zhí)行合伙人李尚靜告訴南方周末記者，用PPP減債在業(yè)內(nèi)又被稱為一種“去表業(yè)務(wù)”，即把原來政府的資產(chǎn)負(fù)債表中右邊要列支的一般或?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)，通過做成PPP，變成政府損益表里的一般公共開支等預(yù)算支出，“這樣政府達(dá)到了去杠桿的目的，還款壓力也比BT模式小很多”。
“重慶減債一千億，我的理解就是一種置換，把原來用BT模式或發(fā)債做的項(xiàng)目，用PPP的模式置換成公共預(yù)算支出去做，通過這種置換去表一千億債務(wù)是完全做得到的?！崩钌徐o說。
“PPP雖然有減債的效果，但不是其推行的唯一目的。更重要的是通過PPP轉(zhuǎn)變政府管理方式，充分激發(fā)出社會(huì)資本的融資、建造、運(yùn)營潛力?！敝貞c當(dāng)?shù)匾晃粚ｉT研究PPP的學(xué)者說，“我們擔(dān)心很多PPP項(xiàng)目一哄而上，有的是假PPP真BT項(xiàng)目，只不過延長了還款期限，是掛羊頭賣狗肉?！?
更需要警惕的，是地方政府以PPP為名行借貸之實(shí)，業(yè)內(nèi)人士稱之為“明股實(shí)債”，這種情形下，PPP將淪為幫助地方政府債務(wù)去表的一種工具而失去其本義。
北京華夏道和國際投資管理公司執(zhí)行總裁蔡劍暉對(duì)南方周末記者說，地方政府如果單純?yōu)榱私档拓?fù)債率，完全有辦法將債務(wù)出表，資金杠桿率可放大5-10倍。比如政府把一個(gè)項(xiàng)目以TOT模式轉(zhuǎn)讓給一個(gè)項(xiàng)目公司，它的股東是一個(gè)基金（實(shí)際是債權(quán)基金），項(xiàng)目再向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，如果政府與對(duì)方簽訂了基于固定收益的確認(rèn)回購的抽屜協(xié)議，則最終風(fēng)險(xiǎn)全由政府承擔(dān)，并非風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的PPP。
“如果其間再加入資產(chǎn)證券化、基于未來現(xiàn)金流的金融衍生品，其杠桿率會(huì)更高?！辈虅熣f，區(qū)分真假PPP，要看它簽訂合同的具體內(nèi)容，“比如看回購期限是多長，如果只有3-5年，肯定是假的，真正的TOT、PPP很少低于15年”。
