在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，有助于提高公共服務(wù)效率，為社會(huì)資本提供更多投資機(jī)會(huì)；有助于政府轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)法治政府、服務(wù)政府。當(dāng)前，PPP模式方興未艾、前景看好，但應(yīng)認(rèn)識(shí)到它并非萬能，也存在一些不足和風(fēng)險(xiǎn)，需要全面認(rèn)識(shí)。
正確認(rèn)識(shí)PPP模式的作用和意義，不能把它當(dāng)成一種融資工具。PPP模式的積極作用主要表現(xiàn)在：第一，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，可以彌補(bǔ)政府投資不足。第二，為社會(huì)資本特別是民營(yíng)企業(yè)提供更多投資機(jī)會(huì)。第三，打破一些公共服務(wù)領(lǐng)域存在的壟斷，為各類投資主體營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)公共服務(wù)類國(guó)有企事業(yè)單位提高效率。第四，由社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期乃至全壽命周期負(fù)責(zé)，能夠改變傳統(tǒng)投資體制下政府投資項(xiàng)目的投資、建設(shè)與經(jīng)營(yíng)脫節(jié)問題。第五，具有為地方政府融資作用，有助于降低地方政府負(fù)債；可以發(fā)揮政府和市場(chǎng)的合力，助力地方政府職能轉(zhuǎn)變。需要注意的是，雖然這一模式有助于彌補(bǔ)地方公共服務(wù)融資缺口，但不能把它當(dāng)成一種融資工具。那樣會(huì)引起PPP模式的泛化，進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)發(fā)展服從社會(huì)資本的投資回報(bào)要求；導(dǎo)致甄選投資者時(shí)偏重社會(huì)資本方的融資能力，而忽視其從業(yè)經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)營(yíng)管理能力。這些情況顯然與增加公共服務(wù)供給、提高公共服務(wù)效率的初衷背道而馳。
公共服務(wù)的公益性目標(biāo)與社會(huì)資本的逐利目標(biāo)不易調(diào)和，應(yīng)客觀認(rèn)識(shí)PPP模式的發(fā)展前景。通過PPP模式引入社會(huì)資本，公共服務(wù)的公益性目標(biāo)與社會(huì)資本的逐利目標(biāo)可能會(huì)發(fā)生沖突，進(jìn)而制約PPP模式的應(yīng)用。從國(guó)際上看，英國(guó)從上世紀(jì)80年代開始大力推行PPP模式，但到目前其PPP項(xiàng)目投資占公共投資的比重只有10%—15%。其他大部分國(guó)家包括很多發(fā)達(dá)國(guó)家，PPP項(xiàng)目投資占整個(gè)公共投資的比重只有3%—5%。項(xiàng)目難談判、難落地是這一模式的發(fā)展瓶頸。但我國(guó)的情況有所不同，PPP模式的應(yīng)用前景較為廣闊。其一，我國(guó)目前的城鎮(zhèn)化水平只有54.77%，城鎮(zhèn)化的投資需求特別是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求巨大，客觀上需要政府之外的多元投資主體參與。其二，公共服務(wù)領(lǐng)域行政管理、國(guó)資國(guó)企管理以及價(jià)格等體制機(jī)制改革加快推進(jìn)，有助于打破壟斷、放松管制，推進(jìn)市場(chǎng)化運(yùn)作，從而為社會(huì)資本創(chuàng)造更多投資機(jī)會(huì)。
PPP模式并非萬能，政府不能當(dāng)“甩手掌柜”。通過PPP模式引入社會(huì)資本方，并不意味著政府提供公共服務(wù)責(zé)任的完全轉(zhuǎn)移，政府不能當(dāng)“甩手掌柜”。盡管PPP項(xiàng)目由社會(huì)資本方作為建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的責(zé)任主體，但在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的全過程，政府仍要發(fā)揮主導(dǎo)作用，以確保公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量達(dá)到要求，并承擔(dān)兜底責(zé)任。在緊急情況下，政府還必須承擔(dān)PPP項(xiàng)目的救助責(zé)任，以確保公共服務(wù)供給不中斷。國(guó)內(nèi)外大量案例表明，PPP模式不會(huì)自然而然帶來公共服務(wù)效率提高。由于社會(huì)資本以追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化為主要目的，再加上PPP項(xiàng)目不同程度存在的自然壟斷性和信息不對(duì)稱問題，如果沒有強(qiáng)有力的政府監(jiān)管制約機(jī)制和有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，社會(huì)資本就可能會(huì)為了追逐利潤(rùn)而犧牲公共服務(wù)質(zhì)量。因此，對(duì)于PPP項(xiàng)目，政府應(yīng)切實(shí)履行好監(jiān)管職責(zé)。
可見，采用PPP模式既要積極，又要慎重。地方國(guó)有企事業(yè)單位以及地方投融資平臺(tái)公司可以做好的公共服務(wù)，不一定非要采用PPP模式。還有很多公共服務(wù)項(xiàng)目尤其是點(diǎn)狀的社會(huì)事業(yè)類項(xiàng)目，可以由社會(huì)資本自行投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧，政府只需放開市場(chǎng)準(zhǔn)入、加強(qiáng)監(jiān)管，也不一定非要采用PPP模式。
（作者單位：國(guó)家發(fā)改委投資研究所）
