2012年11月15日，國土資源部、財政部、中國人民銀行和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》》（國土資發(fā)〔2012〕162號，以下簡稱《通知》），要求加強土地儲備機構(gòu)、業(yè)務(wù)和資金管理，理清土地儲備業(yè)務(wù)與融資的關(guān)系，切實防范可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險，保障土地儲備工作規(guī)范健康運行。
對于地方政府融資平臺而言，我們可以從以下五個要點對該政策加以解讀：
1、土地儲備機構(gòu)監(jiān)管方面。國土部門將建立土地儲備機構(gòu)實時更新名錄，進(jìn)行名單式管理與監(jiān)測，被列入名錄的土地儲備機構(gòu)需將納入儲備土地、已供儲備土地、儲備資金收支、各類融資等相關(guān)信息上傳至監(jiān)管部門，并以此作為土地管理、財政預(yù)算、金融貸款監(jiān)督檢查的主要依據(jù)。意圖矯正有的地方土地儲備機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范的現(xiàn)象，將不符合規(guī)定的土地儲備機構(gòu)排除在名錄之外，倒逼其規(guī)范設(shè)置和運作。
2、儲備土地規(guī)模結(jié)構(gòu)方面。要求土地儲備機構(gòu)制定年度土地儲備計劃以控制新增儲備土地規(guī)模和融資規(guī)模?！锻ㄖ丰槍Ξ?dāng)前有的地方無節(jié)制擴大土地儲備總規(guī)模，進(jìn)而擴大融資規(guī)模的問題，細(xì)化了《土地儲備管理辦法》的規(guī)定，明確提出應(yīng)將年度土地儲備計劃作為制定年度土地儲備資金收支預(yù)算、確定年度土地儲備融資規(guī)模的主要依據(jù)，并設(shè)置了年度新增儲備土地的數(shù)量限制，通過總量控制遏制土地儲備規(guī)模的無序擴張。
3、儲備土地前期開發(fā)方面。要求土地儲備的公共職能與市場運作機制相分離，明確規(guī)定有下設(shè)或掛靠從事工程建設(shè)機構(gòu)的，必須與土地儲備機構(gòu)徹底脫鉤。供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，應(yīng)通過公開招標(biāo)方式選擇工程設(shè)計、施工和監(jiān)理等單位，不得通過下設(shè)機構(gòu)進(jìn)行工程建設(shè)，以此堵住儲備土地前期開發(fā)環(huán)節(jié)中的尋租暗道。
4、土地儲備融資行為方面。地方土地儲備融資納入地方性政府債務(wù)統(tǒng)一管理；通過增加省級財政部門審核程序，加強對儲備土地融資規(guī)模的事前控制，由省級財政部門依法核準(zhǔn)后核發(fā)年度融資規(guī)?？刂瓶ǎ谫Y規(guī)?？刂瓶ǔ蔀榻鹑跈C構(gòu)發(fā)放貸款，進(jìn)行風(fēng)險控制的重要依據(jù)；此外，土地儲備機構(gòu)融資貸款用途必須符合土地儲備資金使用范圍，不得用于城市建設(shè)以及土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)項目；納入儲備的土地不能為土地儲備機構(gòu)以外的機構(gòu)融資擔(dān)保。
5、土地儲備資金管理方面。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，土地儲備資金專項用于征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地需要支付的土地價款或征地拆遷補償費用、前期開發(fā)支出費、貸款利息支出及其他相關(guān)費用等。此次《通知》在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有政策的基本上，強調(diào)加強收支預(yù)算和決算的管理，同時，加強國有土地收益基金的落實與管理，國有收益基金要按規(guī)定比例計提，并按規(guī)定用于土地儲備。土地儲備機構(gòu)必須按規(guī)定用途使用土地儲備資金，不得挪用。
2007年出臺的《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號）以及配套的《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》（財綜〔2007〕17號）等規(guī)定搭建了土地儲備各項制度的基本框架，對實現(xiàn)土地儲備、開發(fā)利用的良性循環(huán)，促進(jìn)土地資源合理配置作用明顯。但在實踐中也產(chǎn)生了一些突出問題，如：土地儲備機構(gòu)魚龍混雜、儲備土地規(guī)模不受約束、土地儲備資金敞口風(fēng)險等，此次《通知》的發(fā)布正是針對于此，且強力地回應(yīng)了近年來土地儲備工作實踐中出現(xiàn)的種種現(xiàn)實問題。雖然從《通知》規(guī)范的主體來看，矛頭直指各地土地儲備機構(gòu)，但在中短期內(nèi)，對與土地儲備職能或業(yè)務(wù)密切相關(guān)的地方政府融資平臺將產(chǎn)生重要的影響：
1、考慮到我國土地儲備機構(gòu)主要分為兩種：a.政府職能部門設(shè)立的事業(yè)單位性質(zhì)的土地儲備機構(gòu)；b.政府出資設(shè)立的企業(yè)性質(zhì)的土地儲備機構(gòu)。全國近萬家地方融資平臺不僅包括各地的土地儲備中心，還包括大量從事融資平臺土地儲備一級開發(fā)等平臺企業(yè)。因《通知》實行名錄制管理后，不排除會存在部分融資平臺暫時無法進(jìn)入土地收儲機構(gòu)名錄，并因此短期內(nèi)受到融資限制的可能性。
2、按《通知》要求，此前名錄以外的機構(gòu)（含融資平臺公司）名下的儲備土地，應(yīng)嚴(yán)格按照《通知》的要求逐步規(guī)范管理，并明確納入儲備的土地不得用于為土地儲備機構(gòu)以外的機構(gòu)融資擔(dān)保，此舉將會限制融資平臺抵押土地獲取資金的行為，增大融資平臺的再融資壓力，尤其是銀行貸款對抵押的要求較高，獲取的難度會更大；由于債券對土地抵押沒有硬性要求，而且2012年發(fā)行的城投債2/3以上都沒有采取任何增信手段，所以地方融資平臺會更傾向于通過發(fā)債融資，但這無疑將進(jìn)一步加大城投債的供給壓力。
3、《通知》的實施將會加大地方政府向融資平臺公司注入土地資產(chǎn)的難度，而此前這是改善融資平臺公司資本結(jié)構(gòu)、增強融資能力的主要手段；隨著部分權(quán)屬不完整或不清的儲備土地被清查歸口土地相關(guān)部門管理，與之相應(yīng)的融資平臺或項目公司的資本金數(shù)量也將產(chǎn)生動搖；《通知》要求土地儲備的公共職能與市場運作機制相分離，隨著土地儲備和融資管理規(guī)范化的提升，部分地方政府融資平臺公司的收入和利潤有可能面臨大幅縮減的境遇，集中償債能力會被削弱。
4、此外，《通知》明確加強對國有土地收益基金的落實與管理，按規(guī)定用于土地儲備不得挪用。預(yù)計以此為主要還款來源的公益性項目的籌資壓力將進(jìn)一步增大，這對部分融資平臺長期依賴地方政府的財政收支水平將提出更高要求。
雖然當(dāng)前從事土地收儲相關(guān)業(yè)務(wù)的平臺企業(yè)眾多，存在部分不能及時納入土地收儲機構(gòu)名錄的可能，但《通知》中也指明“名錄以外機構(gòu)（含融資平臺）名下儲備土地，應(yīng)嚴(yán)格按照《通知》要求逐步規(guī)范管理”，由于此處未限定規(guī)范管理的具體時間，因此應(yīng)當(dāng)有逐步走向規(guī)范的緩沖期。另一方面，《通知》在短期內(nèi)定能起到加強土地儲備機構(gòu)管理、規(guī)范土地儲備融資行為的作用，但中長期效果還有待于觀察。從《通知》的內(nèi)容中可以看出，四部委意圖通過互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段對每個土地儲備機構(gòu)的每筆土地儲備融資貸款進(jìn)行監(jiān)管，中國幅員遼闊、層級復(fù)雜，這種精細(xì)化管控最終效果如何，也需有關(guān)部門進(jìn)一步驗證。
