中國(guó)未來(lái)幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。城鎮(zhèn)化不僅是引發(fā)消費(fèi)需求、帶動(dòng)投資增長(zhǎng)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)化的重要途徑，而且是培育創(chuàng)業(yè)者和新型農(nóng)民、實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)市民夢(mèng)的重要手段，必然會(huì)帶來(lái)勞動(dòng)生產(chǎn)率和城市集聚效益的提高，帶來(lái)城鎮(zhèn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的擴(kuò)大，帶來(lái)居民收入和消費(fèi)的增加，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，從而持續(xù)釋放出巨大的內(nèi)需潛能。為此，就給支撐推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的投融資政策設(shè)計(jì)提出了很高要求。
目前我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資發(fā)展中出現(xiàn)的問題主要包括：
?。ㄒ唬┏擎?zhèn)化建設(shè)資金不足。當(dāng)前，許多省市都提出發(fā)展重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，帶動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。但是多數(shù)中心鎮(zhèn)原有基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，需要大量的資金投入，雖然中央以及省市財(cái)政都有資金支持，并且大多采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式，也就是說(shuō)不搞項(xiàng)目建設(shè)就沒有資金支持，但不自己配套資金就拿不到補(bǔ)助資金。每個(gè)項(xiàng)目都要投入配套資金則致使基層財(cái)力捉襟見肘，一些急需建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施難以落實(shí)，大大制約了小城鎮(zhèn)發(fā)展。
?。ǘ﹤鹘y(tǒng)融資方式面臨挑戰(zhàn)。中央政府和地方政府財(cái)稅體制是城鎮(zhèn)換發(fā)展融資模式變遷的主要推動(dòng)力。以前的分稅制改革、取消農(nóng)業(yè)稅和省直管縣，以及現(xiàn)在的增值稅擴(kuò)圍和試點(diǎn)房產(chǎn)稅，都是影響城鎮(zhèn)化財(cái)政融資的重要因素。隨著深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展，1994年分稅制改革，按照稅種劃分稅權(quán)，進(jìn)行分級(jí)管理，使得地方政府財(cái)權(quán)不足、事權(quán)過多，同時(shí)，受預(yù)算法約束，地方政府開始自主發(fā)行債券，當(dāng)前僅在一些地方試點(diǎn)，其規(guī)模和方位與現(xiàn)實(shí)需求之間明顯存在缺口。
?。ㄈ┏擎?zhèn)化投融資平臺(tái)存在風(fēng)險(xiǎn)。土地出讓金和財(cái)政稅收難以滿足政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金，為解決城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資難題，地方政府通過建立城建公司、地方商業(yè)銀行和城投公司等來(lái)調(diào)動(dòng)社會(huì)資金和銀行貸款，形成了地方政府投融資平臺(tái)。融資平臺(tái)存在的問題主要表現(xiàn)在：一是快速增長(zhǎng)的融資規(guī)模，容易造成巨量隱性的政府債務(wù)；二是融資主體的設(shè)立和運(yùn)作不規(guī)范，平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)不盡合理；三是融資平臺(tái)缺乏外在約束機(jī)制。
?。ㄋ模┲С殖擎?zhèn)化投融資的財(cái)政管理體制不順。現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要投入財(cái)政資金的剛性支出過多，相對(duì)本就有限的財(cái)力，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施投入和提供公共服務(wù)的支出就變得十分有限，難以滿足推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要。融資管理方面，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還沒能從根本上打破“建設(shè)靠財(cái)政、經(jīng)營(yíng)靠政府”的狀況，財(cái)政投入和銀行貸款在投資中所占比重偏高，而市政債券和股票融資所占比重過低，城鎮(zhèn)化發(fā)展市場(chǎng)化融資渠道不暢，特許經(jīng)營(yíng)模式還有待完善。
鑒此，推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資發(fā)展需要采取如下頂層設(shè)計(jì)：
第一，城鎮(zhèn)化投融資主體應(yīng)多元化。創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資模式勢(shì)在必行，實(shí)施政府主導(dǎo)、各級(jí)政府合理分工、合理負(fù)擔(dān)的公共財(cái)政體制。政府財(cái)政在融資過程中應(yīng)強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)和杠桿作用，民營(yíng)資本應(yīng)該成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是營(yíng)利性基礎(chǔ)設(shè)施的重要力量，在一定時(shí)期內(nèi)，外資也可以在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮積極作用。
第二，對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范。國(guó)家應(yīng)該制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，將融資平臺(tái)嚴(yán)格限定在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，民營(yíng)企業(yè)能做的要盡量讓民營(yíng)企業(yè)去做。要提高地方政府投融資平臺(tái)信息透明度，推動(dòng)促進(jìn)投融資平臺(tái)及時(shí)公開自身資金使用情況和信貸債務(wù)。要加強(qiáng)對(duì)地方政府隱性債務(wù)的外部監(jiān)督，對(duì)地方政府擔(dān)保行為進(jìn)行嚴(yán)格管理，嚴(yán)禁將學(xué)校、政府辦公場(chǎng)所和醫(yī)院等公益性機(jī)構(gòu)所屬基礎(chǔ)設(shè)施納入抵押范圍。
第三，城鎮(zhèn)化財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致。合理劃分縣、鎮(zhèn)財(cái)稅的分配比例，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順財(cái)稅關(guān)系，改革財(cái)政預(yù)決算制度，使小城鎮(zhèn)成為一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政，擁有自己的預(yù)算權(quán)和決算權(quán)。各城鎮(zhèn)還應(yīng)籌建和完善一級(jí)國(guó)庫(kù)，同時(shí)還要依據(jù)地方特色安排公共支出，建立健全自上而下以及小城鎮(zhèn)之間的轉(zhuǎn)移支付體系，從而保證城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。在財(cái)政層級(jí)結(jié)構(gòu)“扁平化”的過程中，進(jìn)一步理順政府間財(cái)政分配關(guān)系。
第四，進(jìn)一步發(fā)揮金融支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用。加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)和協(xié)調(diào)配合，明確金融支持的重點(diǎn)。出臺(tái)適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的針對(duì)性措施，特別注意城鎮(zhèn)化發(fā)展與工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整做好金融支持文章，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)涵。加強(qiáng)政策宣傳，做好相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合和信息溝通，形成政策合力。繼續(xù)加大創(chuàng)新城鎮(zhèn)化金融產(chǎn)品力度，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。
第五，建立健全促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)稅政策體系。在進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)，各地必須立足于當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載能力，確定城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，選擇符合該地區(qū)特點(diǎn)的推進(jìn)路徑。財(cái)稅政策的設(shè)計(jì)要充分考慮城鄉(xiāng)之間、人和自然、城市和鄉(xiāng)村文明之間的要求，在公共服務(wù)供給和收支內(nèi)容方面，應(yīng)適當(dāng)把握節(jié)奏、進(jìn)行靈活安排。對(duì)地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，關(guān)鍵在于控制債務(wù)增量引起的風(fēng)險(xiǎn)，不是僅限于微觀層面上有無(wú)現(xiàn)金流，或者有沒有償還債務(wù)的資金來(lái)源，更重要的在于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與債務(wù)能否形成良性循環(huán)。
