隨著2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》與《中華人民共和國(guó)預(yù)算法(2014年修正)》的出臺(tái)，全面要求融資平臺(tái)與財(cái)政脫鉤，城投公司面臨新的經(jīng)營(yíng)壓力。為此，我們邀請(qǐng)中國(guó)城市發(fā)展研究院政府融資平臺(tái)中心主任劉澄，分享“新政策下地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展方向”。
上一期我們談到城投的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，主要從收入結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)上優(yōu)化城投財(cái)務(wù)狀況。新政策下，城投失去本地財(cái)政隱形擔(dān)保，我們研究認(rèn)為城投公司在資產(chǎn)擴(kuò)張和收入增長(zhǎng)要求下的必然選擇是大規(guī)模跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)。這種模式下可能的實(shí)施方式與帶來(lái)的深遠(yuǎn)影響是今天與大家分享的主要內(nèi)容。
第一節(jié) 新政策帶來(lái)的實(shí)際壓力
一方面是地方政府過(guò)去利用融資平臺(tái)、財(cái)政、人大決議三件套幫助很多縣完成了大量融資。宏觀層面看給政府債務(wù)帶來(lái)了很大的不可控因素，但是從地方政府角度，也是給其彌補(bǔ)過(guò)去十五年沒(méi)有培育國(guó)有企業(yè)帶來(lái)的短板。新政下，國(guó)資比較弱的縣級(jí)政府很難再培育自身的融資平臺(tái)，也就是政策的大門(mén)大概率就此關(guān)閉?？h級(jí)政府的投融資是不是會(huì)因此減速，是我們正在觀察調(diào)研的主要方向。
第二個(gè)方面看城投公司，早在2010年起，國(guó)務(wù)院要求剝離融資職能，部分先知先覺(jué)的省屬企業(yè)已經(jīng)開(kāi)始考慮轉(zhuǎn)型問(wèn)題，之后傳導(dǎo)到地級(jí)市的城投。很多融資代建職能的平臺(tái)公司在近5年都通過(guò)公用事業(yè)、物業(yè)租賃、旅游、參股產(chǎn)業(yè)實(shí)體實(shí)現(xiàn)了收入結(jié)構(gòu)的改變。但是其存量債務(wù)一直沒(méi)有理清解決方式。新政對(duì)于存量債務(wù)處置方式限制嚴(yán)格，這就給現(xiàn)有大體量融資平臺(tái)帶來(lái)了一個(gè)難題。
第二 融資平臺(tái)走向哪里
先做一個(gè)時(shí)間上的定義，自2010年起的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型我們稱其為第一次轉(zhuǎn)型。自2014年后，我們稱為第二次轉(zhuǎn)型。
第一次轉(zhuǎn)型從省級(jí)平臺(tái)看，已經(jīng)有了很多成功案例，從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)上都可以明顯認(rèn)定為以自主經(jīng)營(yíng)為主。但可以看到一個(gè)明顯的特征是，第一次轉(zhuǎn)型基本集中在本區(qū)域，無(wú)論他是采取何種方式改變收入與資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，但大部分資產(chǎn)和收入來(lái)源都是來(lái)自于本區(qū)域。也就是說(shuō)，從與財(cái)政的關(guān)系上看，已經(jīng)顯然獨(dú)立出來(lái);但是從行政管轄上看，沒(méi)有變化。
以12家地級(jí)市城投作為樣本，本區(qū)域資產(chǎn)占比高達(dá)93.9%，外地資產(chǎn)僅占6.1%，而本地資產(chǎn)對(duì)應(yīng)的負(fù)債率達(dá)到72.3%，外地資產(chǎn)對(duì)應(yīng)的負(fù)債率僅有42.5%，這里面存在兩個(gè)因素：一是外區(qū)域項(xiàng)目的自有資金比例較高，二是與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)合作的空間比較窄，實(shí)際獲得的融資較少。在與本地財(cái)政脫鉤和國(guó)家嚴(yán)控土地招拍掛的雙重壓力下，我們認(rèn)為下一個(gè)5年，城投公司第二次轉(zhuǎn)型特點(diǎn)是在跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)方向的突破。
第三 平臺(tái)公司未來(lái)經(jīng)營(yíng)什么
近期三個(gè)重要概念：新型城鎮(zhèn)化、PPP模式、一帶一路。這三個(gè)概念我們認(rèn)為與融資平臺(tái)會(huì)發(fā)生關(guān)聯(lián)。新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)在創(chuàng)造新的資產(chǎn)，PPP模式重點(diǎn)在融資模式改變和管理效率提高，一帶一路是雙向投資。
這里重點(diǎn)提到這三個(gè)概念，主要是因?yàn)楝F(xiàn)存城投的資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)很大，傳統(tǒng)意義上某一個(gè)單一產(chǎn)業(yè)，都不可能匹配如此大的資產(chǎn)規(guī)模。這三個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略，分別從三個(gè)角度圈定了投資方向，在體量上與城投是匹配的。
以我們直接操作的項(xiàng)目為例：這個(gè)項(xiàng)目是三年前我們參與的，當(dāng)時(shí)還沒(méi)有PPP和新型城鎮(zhèn)化的概念，就是從一級(jí)開(kāi)發(fā)、二級(jí)開(kāi)發(fā)、修建基礎(chǔ)設(shè)施這種方式逐步推進(jìn)。最終形成的財(cái)務(wù)情況如圖，跟傳統(tǒng)城投對(duì)比看，主要財(cái)務(wù)指標(biāo)更類似于一家地產(chǎn)公司：收入不依賴于財(cái)政，顯著的土地資產(chǎn)增值、融資不依靠政府信用。
第四 融資平臺(tái)轉(zhuǎn)跨區(qū)域發(fā)展帶來(lái)的影響
在新常態(tài)下，我們明顯看到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡已經(jīng)非常顯著。最直接的從2015年GDP增速看，東三省與山西落后，融資平臺(tái)跨區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展直接帶動(dòng)了資金、文化的跨區(qū)域流動(dòng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是有利于帶動(dòng)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，但是從中期看可能會(huì)帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題：加劇擠占落后地區(qū)金融資源。
從新城發(fā)展看，往往起步區(qū)的招商建設(shè)最困難，也是地方政府能給出最優(yōu)惠條件的時(shí)期。城投跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)，也要依賴于項(xiàng)目地政府提供的各種優(yōu)惠條件，包括資金、土地、稅收和隱含的宣傳、人力等。這些資源都是城投突破目前經(jīng)營(yíng)瓶頸的重要支撐。
從城投發(fā)展看，至少在四個(gè)方面有顯著變化：
角色轉(zhuǎn)變：由政府出資代理方變?yōu)樯鐣?huì)資本方;職能轉(zhuǎn)變：由承接本地政府任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樘暨x有利可圖的項(xiàng)目;財(cái)務(wù)狀況改善：由高負(fù)債率轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度負(fù)債;人力資源改變：由事務(wù)性工作轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化經(jīng)營(yíng)工作為主。
我們認(rèn)為城投公司和外區(qū)域地方政府雙方，在新政策下的合作是互惠互利的，相信在未來(lái)會(huì)有雙方的蜜月期。及時(shí)轉(zhuǎn)型的城投，不但不會(huì)消亡，反而迎來(lái)了新一輪的擴(kuò)張契機(jī)。
