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獨(dú)家|2016年地方政府債務(wù)狀況與信用評(píng)級(jí)(2017年城投藍(lán)皮書摘選)

日期:2017.10.24 閱讀:5834

    摘 要:從2015年,地方政府自主發(fā)行地方債開始,全國(guó)地方政府對(duì)現(xiàn)有存量債務(wù)進(jìn)行了債務(wù)置換,各地在債務(wù)規(guī)模、債務(wù)發(fā)行方式上也出現(xiàn)了較大的差別。2016年12月,財(cái)政部出臺(tái)了相關(guān)政策,對(duì)一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)實(shí)施預(yù)算管理制定了具體規(guī)定。同時(shí),本文也將對(duì)未來(lái)地方政府如何增信,緩解地方政府債務(wù)壓力提出建議。
    關(guān)鍵詞: 地方政府債務(wù)  信用評(píng)級(jí)  債務(wù)置換

    一 、2016年地方政府債務(wù)變化分析
    (一)全國(guó)地方債發(fā)行規(guī)模、類別分析 
    2016年,全國(guó)發(fā)行各類債券22.34萬(wàn)億元,同比增長(zhǎng)24.71%。2016年全年,我國(guó)地方債發(fā)行規(guī)模60458.4億元,為2015年發(fā)行額的1.6倍,其中置換債超過八成,另外,地方存量債尚余6.3萬(wàn)億元有待完成置換。2016年地方債發(fā)行規(guī)模中,排名前五位的分別是江蘇(發(fā)行規(guī)模4511.75億元)、山東(發(fā)行規(guī)模4279.20億元)、浙江(發(fā)行規(guī)模4065.02億元)、廣東(發(fā)行規(guī)模3499.71億元)和湖南(發(fā)行規(guī)模3488.00億元)。2016年,發(fā)行規(guī)模最小的是地區(qū)是西藏,發(fā)行規(guī)模是15.76億元。其中,中央結(jié)算公司發(fā)行債券14萬(wàn)億元,占債券市場(chǎng)發(fā)行總量的63%;上海清算所發(fā)行債券5萬(wàn)億元,占24%;交易所新發(fā)債券3萬(wàn)億元,占13%(見下表)。

表1  2016年各機(jī)構(gòu)債券發(fā)行量



數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)債券信息網(wǎng)、中國(guó)結(jié)算網(wǎng)和wind數(shù)據(jù)庫(kù)、現(xiàn)代研究院整理。 


    2016年發(fā)行債券從發(fā)行方式來(lái)看,主要以公開招投標(biāo)發(fā)行為主,其中公開發(fā)行債券44674.66億元,占據(jù)總發(fā)行規(guī)模的74%;定向承銷15783.74億元(占比26%);從發(fā)行債券類別來(lái)看,一般債券發(fā)行規(guī)模為35339.87億元,專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模為25118.53億元。


表 2  2016年各省市地方債發(fā)行情況



數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)債券信息網(wǎng)、中國(guó)結(jié)算網(wǎng)和wind數(shù)據(jù)庫(kù)、現(xiàn)代研究院整理。單位:億元

圖1  2016年全國(guó)各省份地方債發(fā)行規(guī)模



圖2  2016年全國(guó)各省份發(fā)行債券類別情況



    從地方債期限結(jié)構(gòu)來(lái)看,2016年地方債期限主要分布于3年、5年、7年和10年,以5年期為主。其中,3年期發(fā)行了258期,規(guī)模11,291.83億元,分別占比22.3%和18.7%;5年期分別發(fā)行了314期,規(guī)模19,222.99億元,分別占比27.1%和31.8%;7年期發(fā)行了291期,規(guī)模16,753.74億元,分別占比25.1%和27.75%;10年期發(fā)行了296期,規(guī)模為13,189.85億元,分別占比25.5%和21.8%。2016年地方債期限結(jié)構(gòu)中已沒有1年期債券,而2015年卻出現(xiàn)過,因而整個(gè)地方債期限有所拉長(zhǎng),期限結(jié)構(gòu)上也更為合理。

表3   1996-2016年地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)狀況


數(shù)據(jù)來(lái)源: 國(guó)家審計(jì)署的政府性債務(wù)審計(jì)公告、《中國(guó)財(cái)政年鑒》 ( 2015) 、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》 (2016) 、現(xiàn)代研究院整理。


    負(fù)債率,是指年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率,是衡量經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對(duì)政府債務(wù)的承載能力或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)政府舉債依賴程度的指標(biāo)。國(guó)際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負(fù)債率60%作為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。不過從2015年1月1日開始,僅有省級(jí)地方政府發(fā)行的地方政府債務(wù)才能計(jì)入地方政府債務(wù),所以2015年前后債務(wù)增長(zhǎng)率不是統(tǒng)一口徑。

    (二)全國(guó)地方債發(fā)行新增債券與置換債券情況

    經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn),2016年新增地方政府債務(wù)限額11800億元,其中一般債務(wù)7800億元、專項(xiàng)債務(wù)4000億元,比上年增加5800億元。2016年,全國(guó)31個(gè)省除了西藏,其余各省均進(jìn)行了債券置換,在全國(guó)發(fā)行新增債券中,江蘇省新增債券規(guī)模最大,為873億元,置換債券為3638.05億元,置換債券比為80.64%;其次為山東省,新增債券規(guī)模為701.2億元,置換債券為3578億元,置換債券比為83.61%。根據(jù)2016年全國(guó)31個(gè)省市發(fā)行和新增債券的數(shù)量來(lái)看,置換債券比最高的是湖南省98.39%,其次為貴州省97.73%。

表4  2016年各省發(fā)行新增債券和置換債券情況

 

數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)債券信息網(wǎng)、Wind數(shù)據(jù)庫(kù)、現(xiàn)代研究院整理。

    (三)全國(guó)地方債發(fā)行區(qū)域差異與地方經(jīng)濟(jì)財(cái)力的關(guān)系

    2016年地方債發(fā)行情況也在一定程度上與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。各省新增債券和置換債券的發(fā)行比例從一定程度上反映了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度。置換債券發(fā)行比例位居前五的省份分別為湖南(98.39%)、貴州(97.73%)、遼寧(96.12%)、內(nèi)蒙古(88.55%)、浙江(87.88)。湖南、遼寧、內(nèi)蒙古和云南這些省份以往債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)通常較高,因此2016年新增的地方債額度大多未充分使用,發(fā)行的地方債以置換債為主,以此降低總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力。

    2016年地方政府債發(fā)行利差呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分化,這在一定程度上與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有關(guān),如東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的北京、上海、浙江、江蘇等地,公開發(fā)行利率上浮程度較低,例如,北京公開發(fā)行平均利差為3BP,上海公開發(fā)行平均利差為5BP。而地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的內(nèi)蒙古(平均利差為28BP)、遼寧(平均利差為22BP)和黑龍江(平均利差為29BP)等省,公開發(fā)行利率上浮程度明顯。所以可見我國(guó)地方債公開發(fā)行利差呈明顯區(qū)域分化,這說(shuō)明地方債發(fā)行的風(fēng)險(xiǎn)和收益識(shí)別程度逐步明顯,市場(chǎng)化程度逐步提高。

表5   2016年各地區(qū)地方債發(fā)行利率上浮情況



數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)債券信息網(wǎng)、中國(guó)結(jié)算網(wǎng)、wind數(shù)據(jù)庫(kù)、中誠(chéng)信報(bào)告、現(xiàn)代研究院整理。注:各省利率以及利差均為均值。

(四)地方債發(fā)行政策梳理與解讀

表6   2016年我國(guó)出臺(tái)的債務(wù)管理方面的政策梳理

政策解讀:
  1、2016年1月,《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》出臺(tái),對(duì)政府債務(wù)分類并實(shí)施限額管理,有利于規(guī)范舉債行為、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。未來(lái)政府一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)均實(shí)施限額管理,分別由一般預(yù)算收入和政府性基金或?qū)m?xiàng)收入償還,政府舉債要依據(jù)投資項(xiàng)目特點(diǎn)規(guī)范發(fā)債,禁止無(wú)序增加債務(wù)。《意見》著重指出取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能,鼓勵(lì)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型,將投資方式規(guī)范為PPP或者政府購(gòu)買服務(wù)。
  2、針對(duì)地方預(yù)決算公開存在的突出問題,出臺(tái)了《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》(財(cái)預(yù)[2016]143號(hào)),對(duì)地方政府預(yù)算公開作了詳細(xì)規(guī)定,為了讓公眾真正了解地方各級(jí)政府的收支規(guī)模、結(jié)構(gòu),促進(jìn)地方陽(yáng)光財(cái)政和廉潔政府建設(shè),確保地方政府預(yù)決算公開落到實(shí)處,收到實(shí)效,并將公開情況納入財(cái)政和部門工作績(jī)效考核范圍,強(qiáng)化了相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。
  3、《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》的通知(財(cái)預(yù)[2016]154號(hào)、155號(hào))規(guī)定,地方政府債務(wù)限額的確定須有明確程序和依據(jù),由國(guó)務(wù)院確定各省級(jí)政府債務(wù)限額,《辦法》要求,各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)的限額內(nèi)舉借政府債務(wù),本地區(qū)地方政府債務(wù)余額不得超過國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額,并且政策強(qiáng)調(diào),地方政府債務(wù)只能用于公益性資本支出、不得舉債付息,規(guī)避了之前地方政府亂舉債的問題。《辦法》明確了將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理,主要以一般公共預(yù)算收入償還;專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。

    二、地方政府信用評(píng)級(jí)及增信
    (一)評(píng)級(jí)對(duì)政府信用的影響

    綜合多家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的思路,本文認(rèn)為地方政府評(píng)級(jí)要素離不開宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地方財(cái)政狀況、地方政府債券四類。在進(jìn)行地區(qū)政府信用評(píng)級(jí)之前必須確定主權(quán)信用等級(jí),地區(qū)信用等級(jí)原則上不高于主權(quán)信用等級(jí)。多家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)地方政府的的評(píng)級(jí)要素打分結(jié)果,將信用評(píng)級(jí)結(jié)果劃分為以下幾個(gè)等級(jí),其中最高的政府信用等級(jí)為AAA級(jí),一等為投資級(jí),二等為投機(jī)級(jí),三等為破產(chǎn)級(jí)。

    政府信用評(píng)級(jí)高,意味著政府償債能力較好,政府發(fā)行債券風(fēng)險(xiǎn)較小,違約率較低。對(duì)政府發(fā)債來(lái)說(shuō),至少要達(dá)到CC級(jí)以上,除AAA級(jí)、CCC級(jí)、CC級(jí)、C級(jí)外,每一個(gè)信用等級(jí)可用“+”、“-”符號(hào)進(jìn)行微調(diào),表示略高或略低于本等級(jí)。通常,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份,例如:天津、江蘇、浙江、北京等八個(gè)省市的政府債的信用級(jí)別屬于投資級(jí)。湖南、湖北、重慶、內(nèi)蒙古一般在投機(jī)級(jí),對(duì)于云南、貴州、甘肅等省份地方政府信用級(jí)別很低,當(dāng)?shù)胤秸庞玫燃?jí)在BB級(jí)以下,就意味著政府發(fā)行債券屬于投機(jī)級(jí),當(dāng)政府信用排名在CC級(jí)以下,意味著地方政府信用極差,不建議地方政府發(fā)行債券。如果地方政府信用評(píng)級(jí)越高,那么就越容易獲得相應(yīng)的信貸支持,社會(huì)資本在投資過程中,也會(huì)更多的關(guān)注A級(jí)以上的省份。

    (二)增加政府信用的方式

    可以預(yù)測(cè)未來(lái)我國(guó)地方債的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì),未來(lái)地方政府債務(wù)會(huì)通過平臺(tái)發(fā)行的債券轉(zhuǎn)為企業(yè)債,地方政府債券等方式。地方政府債務(wù)也在不斷增加,地方政府如何通過一些措施來(lái)應(yīng)對(duì)這些變化,來(lái)增加政府信用是需要考慮的問題。地方政府在增信方面手段比較單一,方法較少,難以吸引社會(huì)資本的投入,可以通過債轉(zhuǎn)股的形式,地方政府可以允許沒法按時(shí)償還的債務(wù)通過股權(quán)的形式進(jìn)行償還。對(duì)于一些不良資產(chǎn)、盈利能力差的平臺(tái)公司可以對(duì)其進(jìn)行整合,通過城投公司的兼并重組,提高自身的信用度。還可以鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與平臺(tái)公司的管理,增加政府的融資能力。

    另外,用資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),通過市場(chǎng)化方式解決地方政府債務(wù)問題,發(fā)揮市場(chǎng)這只“看不見的手”調(diào)控作用,是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。地方政府資金主要流向鐵路、橋梁、電力等公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中,這些項(xiàng)目可以通過資產(chǎn)證券化處置,通過基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi),作為規(guī)范的地方政府融資平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施類國(guó)有企業(yè),可以允許其發(fā)行企業(yè)債券,地方政府可以通過資產(chǎn)證券化的方式化解地方政府債務(wù),或者通過中間機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)政府債和企業(yè)債的有效置換,把基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)的收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)移給企業(yè),緩解地方政府債務(wù)壓力。

   除了地方政府要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理,政府官員也要有風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí),通過改變地方官員的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,規(guī)范地方政府舉債和融資,確定合理發(fā)債規(guī)模,切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)限額管理。地方政府更需要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí),大力發(fā)展地方特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),減小地方政府債務(wù)。