對地方政府違法違規(guī)舉債融資行為的嚴(yán)厲管控，始于去年由財政部聯(lián)合相關(guān)部委出臺的《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）等規(guī)范性文件。隨后，由于管控措施的不斷加強，相關(guān)部門也先后發(fā)出文件，如國務(wù)院國資委《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管192號），及《國家發(fā)改委關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合（PPP）項目的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資2059號）等。這一系列文件，分別從清理和規(guī)范地方政府融資擔(dān)保、平臺公司市場化融資、政府和社會資本合作（PPP）、地方政府舉債方式、政府購買服務(wù)行為、中央企業(yè)開展PPP業(yè)務(wù)的風(fēng)險管控要求以及對鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作項目等方面，提出了明確的意見和需要采取的相應(yīng)措施，也對地方政府性融資提出了明確的要求和約束。
一、債務(wù)管控對政府投融資活動帶來前所未有的沖擊
一是表現(xiàn)在對政府投融資活動的規(guī)范性方面。新政對傳統(tǒng)政府投融資活動中的隨意性和靈活性產(chǎn)生了剛性約束，并從根本上解決了政策的規(guī)范性和權(quán)威性問題。如50號文件提出的14個不得，明確以負(fù)面清單方式將違法違規(guī)舉債的行為進行列舉和杜絕，以使地方政府在開展投融資活動時，能夠始終保持在規(guī)范性政策和財政預(yù)算管理的框架內(nèi)運行，從而合法、有序地開展好政府投融資活動。
二是對目前政府實施的PPP項目規(guī)范性和可融資性的影響。這表現(xiàn)在當(dāng)前實施的PPP項目與PPP本質(zhì)要求及回報形式，存在本質(zhì)異化和過度包裝的嚴(yán)重現(xiàn)象。以往無論是解決政府融資問題，還是在PPP項目運作過程引入社會資本方或銀行、其它金融服務(wù)機構(gòu)，利益相關(guān)方總是鼓勵地方政府對既有政策繞道而行。通過包裝和偽裝的PPP項目，解決具體項目實施的便利性問題。50號文和87號文以后，政策要求對應(yīng)有意違規(guī)和不適宜運用PPP模式的政府投資項目，需要逐層穿透，不能再通過變通方式操作。特別是通過采用政府購買服務(wù)方式實施的PPP項目，一定要在地方可支配財力10%的控制紅線內(nèi)，才能繼續(xù)合理使用。如果不能滿足，一方面，將會增加對方政府的隱性負(fù)債，使地方政府面臨更大的財務(wù)風(fēng)險；另一方面，也會給中央政府對地方政府債務(wù)的監(jiān)管和風(fēng)險防范造成困難。
三是對當(dāng)前政府投資項目推進的影響。由于2017年年初地方制定的當(dāng)年政府投資計劃，均是在當(dāng)初比較寬松的融資環(huán)境和融資監(jiān)管政策情況下制定的。5月和7月，國家融資管控政策的出臺，直接對這些已經(jīng)實施和正準(zhǔn)備實施的項目，產(chǎn)生了實質(zhì)性的影響?，F(xiàn)階段，對于地方公益性項目，只能在通過地方財政預(yù)算決議的情況下，通過地方財政資金或發(fā)行地方政府債券解決。準(zhǔn)經(jīng)營性項目則可通過專項債券或PPP模式融資解決。而年初制定融資計劃時，則比較多的是通過政府購買服務(wù)方式或平臺融資的方式解決的。特別是在政府購買服務(wù)受限和平臺公司代政府融資職能剝離后，平臺公司的業(yè)務(wù)開展本身困難，政府融資渠道又直接遭到封閉，后續(xù)的年度城鄉(xiāng)建設(shè)計劃怎么實施，確實是受到很大的影響。此外，當(dāng)前地方政府對融資的需求與建設(shè)項目融資到位的可能嚴(yán)重脫節(jié)，造成不少項目實施效率明顯降低。
二、受債務(wù)管控政策影響政府融資渠道已大幅收窄
相比以往的政府性融資，政府＋平臺公司的雙主體融資運作，加上不同服務(wù)機構(gòu)的從旁協(xié)助，使得地方政府性融資活動開展如魚得水，千變?nèi)f化。但是由于政策的管控，其五花八門的融資形式受到了明顯擠壓，融資渠道也大幅收窄。
首先，國家開發(fā)性銀行貸款、商業(yè)銀行信貸等方面。無論是通過政府購買服務(wù)方式，還是項目貸款、流動資金貸款、PPP貸款，幾乎都不是問題?，F(xiàn)在從政策角度看，除了國家明確的棚戶區(qū)改造也已納入政府購買服務(wù)范疇，繼續(xù)實施外，幾乎銀行類的貸款來源對于政府投資項目基本都停了。
其次，城市發(fā)展基金方面。前幾年，城市發(fā)展基金一度非常紅火。政府通過財政或政府融資平臺，出資10-20%，放大杠桿，撬動銀行或其他社會投資機構(gòu)80-90%的資金。然后政府劣后，給融資方以固定回報和兜底承諾，通過回購股權(quán)的方式使融資機構(gòu)退出。這種變相融資的方式，明顯規(guī)避金融監(jiān)管且突破了債務(wù)余額控制，增大了政府的隱形債務(wù)風(fēng)險，所以很快就得到了遏制。
再者，平臺公司代政府融資所開展的城投債券、信托貸款等方面。現(xiàn)在發(fā)行企業(yè)債券在平臺公司收入、盈利、募集資金投向和還款來源等條件方面，也都發(fā)生了根本性的變化，需要對募投項目或平臺公司自身經(jīng)營所產(chǎn)生的收入和利潤進行確認(rèn)，才能發(fā)債。加上部分地方的銀監(jiān)部門，也已經(jīng)停止了對政府平臺類公司的集合信托融資，不予備案，這導(dǎo)致信托產(chǎn)品融資無法繼續(xù)為政府和平臺公司再提供資金。
此外，平臺公司的融資租賃業(yè)務(wù)一直是這幾年為政府項目解決資金的通暢渠道。現(xiàn)在平臺公司與政府之間的信用隔離，導(dǎo)致平臺公司中相對經(jīng)營性偏弱的資產(chǎn)，或者沒有辦法帶來穩(wěn)定現(xiàn)金流收入的資產(chǎn)，基本上也沒有租賃公司愿意提供這方面的業(yè)務(wù)服務(wù)。如果平臺公司要融資，那么這些機構(gòu)基本把眼光放在了有穩(wěn)定現(xiàn)金流的城市市政公用事業(yè)資產(chǎn)和社會服務(wù)事業(yè)資產(chǎn)，如水務(wù)、垃圾、供熱、能源或醫(yī)院等資產(chǎn)上。
三、一般債券＋專項債券＋PPP＋產(chǎn)業(yè)投資基金成為地方政府正規(guī)融資渠道
為實現(xiàn)對政府性融資的規(guī)范管理，文件在 “堵暗道”剝離融資平臺公司政府融資職能、制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資，變相舉債融資的同時，也“修明渠”，提出了構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機制。在規(guī)范舉債融資行為，特別是對全部融資活動進行穿透式檢查后，我們認(rèn)為今后地方政府性的融資渠道，在迎來較為寬松和多元的基礎(chǔ)上，現(xiàn)在已經(jīng)大大收窄。基本可行的政府性規(guī)范融資渠道就是地方政府一般債券+多品種專項債+PPP+產(chǎn)業(yè)投資基金融資等幾種方式。同時，加強地方政府對不同融資行為的風(fēng)險防范，從源頭上完善政府性債務(wù)管理和風(fēng)險規(guī)范，探索一條以地方財政預(yù)算管理為核心，財政資源與國資運作有機結(jié)合、政府融資與平臺融資相互協(xié)調(diào)的政府投融資機制，這也是非常必要的。
基于此，首先，地方政府應(yīng)從頂層設(shè)計入手，成立政府投融資決策和執(zhí)行組織，理順投融資機制，處理好政府和市場之間的關(guān)系。其次，結(jié)合當(dāng)前存在的政府投融資體制和機制問題，包括國企、平臺、轄區(qū)經(jīng)濟、政府資源利用等方面的問題，在經(jīng)營城市理念下，全市/縣一盤棋，集中盤活區(qū)域性政府資產(chǎn)資源，加大國資國企改革和平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展力度。再者，要重視政府性的債務(wù)重組，構(gòu)建良性循環(huán)機制。針對存量政府性債務(wù)，通過清查、甄別、鎖定方式，分類處置還款來源。此外，加快運用PPP模式，盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，提高運作效率；聯(lián)合央企、民企等社會資本，通過混合所有制等方式，實現(xiàn)政府投資項目的可持續(xù)融資。
