近年來，我國積極推進公共服務(wù)領(lǐng)域的金融創(chuàng)新，創(chuàng)新型金融工具相繼推出，為公共服務(wù)供給提供了必要的融資支持。根據(jù)《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕9號），未來幾年我國將持續(xù)推動公共服務(wù)供給方式的多元化，一方面推進政府購買公共服務(wù)，另一方面加強政府和社會資本合作。作為公共服務(wù)的創(chuàng)新融資途徑，社會效應(yīng)債券的發(fā)展符合當前的政策導(dǎo)向，有助于提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。2016年12月23日，我國第一單社會效應(yīng)債券注冊發(fā)行，為我國公共服務(wù)開啟了新的融資和運作方式。
社會效應(yīng)債券的基本概念與發(fā)展歷程 （一）社會效應(yīng)債券的基本概念 關(guān)于社會效應(yīng)債券的概念，目前國際上有多種界定。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織在《社會效應(yīng)債券：發(fā)展狀況與經(jīng)驗教訓(xùn)》報告中，提到了兩種定義：一種來源于投資百科全書，認為社會效應(yīng)債券是與公共部門或主管機關(guān)簽訂的合同，為特定領(lǐng)域的良好社會結(jié)果付款，并將節(jié)省下來的部分資金分給投資者；而另一種定義來源于布魯金斯研究所，認為社會效應(yīng)債券是一種機制，它運用私有資本進行社會服務(wù)，以項目成功才付款的方式來鼓勵實現(xiàn)更好的結(jié)果。此外，英國社會金融組織將社會效應(yīng)債券定義為一種公私合作模式，通過基于績效的合同為有效的社會服務(wù)提供資金。 英國內(nèi)閣辦公室下屬的社會效應(yīng)債券中心對社會效應(yīng)債券的判斷標準主要有四項：一是行政當局與法律上獨立的實體簽訂一份合約；二是當特定的社會結(jié)果實現(xiàn)時，行政當局才會付款；三是至少有一個法律上獨立的實體作為投資人；四是投資者承擔全部或部分因結(jié)果未能實現(xiàn)而產(chǎn)生的金融風險。 從概念上講，社會效應(yīng)債券并不是純粹意義上的債券，公共部門的支付行為以及投資者的回報取決于社會服務(wù)的結(jié)果是否達到預(yù)定的目標，如果目標沒有達成，投資者可能無法收回本金，更談不上獲得投資報酬。由此來看，對于投資者而言，社會效應(yīng)債券的風險其實更高，它兼有股權(quán)投資的某些屬性。 （二）社會效應(yīng)債券的發(fā)展歷程 社會效應(yīng)債券最早起源于英國，2007年，國際組織阿育王基金會的工作人員率先提出了社會效應(yīng)債券的模型，引起了英國當局的注意。當時英國首相顧問組正在探索公共財政購買服務(wù)的風險控制方式，在購買社會服務(wù)時，如果服務(wù)提供者的工作不力，項目不能達到預(yù)期效果，就會造成公共財政資金浪費，而運用社會效應(yīng)債券這種模式或許可以解決這些問題。 2010年9月，一個名為“社會金融”的社會公益組織參與設(shè)計并發(fā)起了世界上第一個社會效應(yīng)債券項目——彼得伯勒監(jiān)獄項目，該債券籌集的資金用于解決短期服刑人員出獄后的再犯罪問題。該項目突出了投資者回報與項目結(jié)果的關(guān)聯(lián)，如果再犯罪率在六年內(nèi)下降至7.5%，投資者不僅可收回本金，還能獲得投資回報。再犯罪率下降得越低，投資回報就越大。 社會效應(yīng)債券項目在英國實施不久便受到了美國政府的關(guān)注。2011年2月，美國的社會金融組織成立。社會效應(yīng)債券項目還被納入奧巴馬政府2012年財政預(yù)算。2013年1月，美國首單社會效應(yīng)債券正式發(fā)行，募集資金用于降低里克斯島16歲到18歲青少年罪犯的再入獄率。 2013年6月，在八國集團首腦會議社會效應(yīng)投資論壇上，英國首相宣布成立“社會效應(yīng)投資工作組”，以推動社會效應(yīng)投資市場的發(fā)展。2013年7月，澳大利亞的新南威爾士州開始探索社會效應(yīng)債券，隨后，德國、荷蘭的社會效應(yīng)債券也相繼發(fā)行。 2014年，比利時和加拿大相繼啟動了社會效應(yīng)債券項目。2015年，這種創(chuàng)新融資模式開始傳播到世界更多國家，包括葡萄牙、印度、瑞士、匈牙利、以色列和芬蘭等。2016年5月，瑞典的第一只社會效應(yīng)債券正式落地。 2016年12月23日，我國第一單社會效應(yīng)債券——山東省沂南縣扶貧社會效應(yīng)債券注冊發(fā)行，發(fā)行人為沂南縣城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展有限公司，投資人為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、青島銀行、齊魯銀行、臨商銀行以及青島農(nóng)商銀行五家銀行，募集資金5億元，主要投資于扶貧特色產(chǎn)業(yè)項目、扶貧就業(yè)點、扶貧光伏電站、扶貧公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套等“六個一”扶貧工程。 根據(jù)社會效應(yīng)債券全球數(shù)據(jù)庫的不完全統(tǒng)計，截至2017年12月31日，全球社會效應(yīng)債券項目累計達到89個，直接受益人約為11.4萬人，募集資金主要用于勞動力開發(fā)、住房、兒童與家庭福利、醫(yī)療健康、刑事司法、教育、環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展、特殊群體等社會領(lǐng)域。 社會效應(yīng)債券的運作模式與主要優(yōu)勢 （一）社會效應(yīng)債券的運作模式 社會效應(yīng)債券的基本運作模式是：在政府確定投資項目后，委托中間機構(gòu)發(fā)行社會效應(yīng)債券以募集資金，再由中間機構(gòu)與服務(wù)提供者簽訂服務(wù)合同，并聘請評估機構(gòu)對項目效果進行評估，如果項目實現(xiàn)預(yù)期目標，則投資者不僅能收回本金，還可獲得不同程度的回報，但如果項目失敗，政府可不付費。 首先，在社會效應(yīng)債券運作體系中，政府是公共服務(wù)的實際采購方，主要負責確定具體公共服務(wù)項目、設(shè)定項目預(yù)期目標，并在項目成功的前提下付款。與傳統(tǒng)方式不同的是，政府不是在項目之初就進行資金投入，而是階段性結(jié)果或最終結(jié)果實現(xiàn)后才根據(jù)結(jié)果付款。就國外情況來看，借助社會效應(yīng)債券融資的以中央政府或州政府為主，但州以下地方政府的積極性也在提高。 第二，中間機構(gòu)在社會效應(yīng)債券運作體系中負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中間機構(gòu)受托于政府，在了解公共服務(wù)需求和預(yù)期目標的前提下，參與確定服務(wù)提供者，招募投資者，并聘請第三方評估機構(gòu)在適當?shù)碾A段對項目結(jié)果予以評估，以判斷預(yù)期目標的實現(xiàn)情況。中間機構(gòu)將債券項目各方聯(lián)系在一起，需要具備統(tǒng)籌全局的能力，同時也要協(xié)調(diào)好各方的利益與訴求。 第三，在社會效應(yīng)債券中，投資者的投資回報與項目結(jié)果直接掛鉤，因此投資風險相對較大。目前，社會效應(yīng)債券仍處于發(fā)展的早期階段，投資者主要定位在投資經(jīng)驗豐富且風險承受能力強的投資者，除此之外，從國外的情況來看，慈善機構(gòu)的投資積極性較高，在經(jīng)濟效益之外，慈善機構(gòu)更加看重社會福利。 第四，服務(wù)提供者具體負責公共服務(wù)的實施。在現(xiàn)實情況中，服務(wù)提供者可能是與政府相關(guān)的組織，也可能是民間組織。社會效應(yīng)債券為服務(wù)提供者完成工作提供資金支持，他們需要按照政府方面提出的要求制定科學的工作方案并開展工作。 第五，評估機構(gòu)負責對項目實施結(jié)果開展階段性評估以及最終評估。評估結(jié)果直接關(guān)系到政府是否付款以及付款金額，所以評估結(jié)果是投資者非常關(guān)注的。一般來說，評估機構(gòu)的選定需要政府和投資方的共同認可，保持客觀和公正是最基本的要求，此外，評估機構(gòu)還應(yīng)具備專業(yè)的評估技術(shù)和評估能力。 第六，服務(wù)對象接受服務(wù)提供者的服務(wù)，是社會效應(yīng)債券項目的主要受益方。項目實施結(jié)果與服務(wù)對象的配合程度有關(guān)，配合程度越高，越容易實現(xiàn)預(yù)期目標。因而，為了實現(xiàn)更好的效果，需要大力調(diào)動服務(wù)對象的參與積極性與配合度。 （二）社會效應(yīng)債券的主要優(yōu)勢 第一，緩解公共財政緊張，在有限的財政資源下保證公共服務(wù)的供給，同時節(jié)省財政資金。政府不需要在項目實施前期就投入財政資金，所以從時間的角度上給予政府一定的緩沖空間。同時，更為重要的是，政府只需要為項目成功付費，如果嚴格地講，一旦項目失敗，政府可以不用付款。也就是說，運用社會效應(yīng)債券，政府可以將項目失敗的風險轉(zhuǎn)移給投資者。此外，社會效應(yīng)債券還可以幫助政府節(jié)省財政資金，一般來說，項目成功時政府的付款金額要小于政府自身實施該項目的花費。 第二，整合多方資源，提升項目質(zhì)量和效率。社會效應(yīng)債券運作機制中各參與主體都存在著特定的資源優(yōu)勢。在有效整合的前提下，項目完成效率將取得較大的提升，同時，由于投資者的回報與項目實施結(jié)果掛鉤，項目的實施會得到更加有效的外部監(jiān)督與支持，這些都為項目的順利完成提供了有利的保障。 第三，以評估機構(gòu)的評估結(jié)果作為政府付款的依據(jù)，對財政資金的合理使用是一種有效的外部約束。在社會效應(yīng)債券的結(jié)構(gòu)設(shè)計中，評估機構(gòu)扮演的角色是非常關(guān)鍵的，其評估結(jié)果直接影響著各方的利益，如果項目評估不通過，那么政府可以不支付債券本金，可以避免財政資金的低效使用。 第四，在項目成功的前提下，投資者可實現(xiàn)較高收益。對投資者而言，社會效應(yīng)債券是一條全新的投資渠道，雖然存在相對較大的投資風險，但是在科學管理的前提下，投資者也能獲得很高的投資回報，而且除了經(jīng)濟回報之外，也充分體現(xiàn)了自身的社會責任感，有助于樹立良好的公眾形象。 社會效應(yīng)債券的操作難點與對策 （一）項目設(shè)計難點與對策 一是判斷社會效應(yīng)債券融資的適用性。雖然這種創(chuàng)新融資方式具有明顯的優(yōu)勢，但并非所有的公共服務(wù)項目都適合采用這種方式。美國發(fā)展中心認為，適合采用社會效應(yīng)債券融資的項目需滿足四個基本條件：一是結(jié)果可以清晰界定并且歷史信息可以獲得；二是預(yù)防性干預(yù)措施比補救性的公共服務(wù)更節(jié)約成本；三是事實能夠證明干預(yù)措施有效；四是傳統(tǒng)的直接資助難以為繼。因而，建議相關(guān)機構(gòu)在項目啟動前，對項目領(lǐng)域以及項目本身的適用性展開科學評估，綜合判斷該種融資方式的可行性。 二是界定項目的具體目標和預(yù)期實現(xiàn)結(jié)果。很多情況下，政府制定的項目目標是可以量化的指標，比如再犯罪率下降至某個水平或者就業(yè)率上升至某個水平等，量化的目標便于評估，清晰明了。同時，目標的制定也要考慮實際的可操作性，如果目標過高，現(xiàn)實難以達到；有些時候也存在目標定得偏低的情況，很容易實現(xiàn)，失去了這種融資模式的意義。因而，建議相關(guān)機構(gòu)在目標制定時既要明確具體，又要充分考慮目標的可實現(xiàn)程度。 三是設(shè)置不同項目結(jié)果對應(yīng)的債券回報率。社會效應(yīng)債券的特點是依據(jù)項目結(jié)果付費，項目結(jié)果不同，投資者的回報率不同。通常情況下既要考慮政府方面的利益，也要考慮投資人的投資積極性，同時兼顧其他參與方的利益訴求。債券回報率通常設(shè)置在一個區(qū)間范圍內(nèi)，在項目成功的前提下，結(jié)果越好，回報率就越高，詳細的方案需要在談判磋商的過程中逐步確定。另外，可選擇采用分階段支付方式或是一次性支付方式，這要結(jié)合項目特點、投資者需求以及財政資金狀況等多方面綜合考慮。 （二）資金募集難點與對策 社會效應(yīng)債券的投資風險較大，投資者的積極性可能不會很高，在債券條款設(shè)計時需要考慮這一因素，盡量調(diào)動投資者的投資熱情并給予適當?shù)谋Ｕ?。從國際經(jīng)驗來看，債券發(fā)行方會積極嘗試多種途徑來轉(zhuǎn)移部分風險，以盡量保障資金的足額募集。 一種解決方式是尋求擔保方的幫助。比如，在英國的彼得伯勒項目中，由英國大彩票基金為參與項目投資的17家投資機構(gòu)提供總價值為625萬英鎊的擔保。又比如，在美國的里克斯島項目中，彭博慈善基金會為高盛的投資提供了75%的擔保，如果項目目標未能實現(xiàn)，行為認知療法沒有顯著降低再犯罪率，那么擔?；饘⒅Ц?00萬美元用于補償投資者的損失。 另一種解決方式是采用債券分層設(shè)計，比較常見的是分為兩層，其中一層設(shè)置某種本金保護機制，但項目成功后的回報率較低，另一層沒有任何保護機制，但如果項目成功，投資者將獲得很高收益。通過分層設(shè)計可以滿足不同投資者的風險偏好，吸引更多的投資者購買債券。例如，澳大利亞的慈善社會福利項目中就采用這樣的分層融資結(jié)構(gòu)，第一層募集資金250萬澳元，對于投資者沒有保護機制，但是最高可獲得30%的投資回報，而第二層募集資金750萬澳元，設(shè)置了保護機制，但回報率較低。超出預(yù)期的是，投資者對于第一層的認購熱情遠遠高于第二層。 （三）項目管理難點與對策 一是服務(wù)提供方的工作能力。服務(wù)提供者的工作對于項目目標的順利實現(xiàn)至關(guān)重要。因而首先在選擇服務(wù)提供者時，應(yīng)該綜合評價備選機構(gòu)的人員素質(zhì)、服務(wù)能力、管理能力等方面，擇優(yōu)選取服務(wù)提供者。同時，服務(wù)提供者應(yīng)當充分理解項目目標，以項目目標為出發(fā)點制定工作方案，建立科學的工作流程和工作制度，并能夠采取有效措施以應(yīng)對項目實施中的各類困難。 二是對服務(wù)提供者工作的外部監(jiān)督。通常要求服務(wù)提供者必須對項目工作保持完整、清晰的記錄，定期向有關(guān)方面報告項目的實施情況、取得的進展、遇到的問題以及解決方案等。通過加強項目信息的透明度，使得其他有關(guān)各方掌握項目動態(tài)，實施監(jiān)督的同時也可為項目更好地運作提供有益的建議和幫助。 三是項目資金管理。這是項目管理的重要組成部分，其中尤其要關(guān)注資金使用的計劃性與合理性，關(guān)注賬目的規(guī)范性、真實性和完整性，防范資金的挪用風險和濫用風險。 （四）效果評估難點及對策 第一，并非所有的項目結(jié)果都能夠以量化的形式表現(xiàn)出來。這就需要在項目啟動之初明確項目效果的評估體系，包括評估指標、各指標的評估要點以及指標重要性等。對于定量指標，需明確定量指標的計算方式；對于定性指標，更需要明確具體的衡量標準，以免給評估工作帶來不便，引起不必要的爭議。 第二，社會效應(yīng)債券不同參與方對于評估機構(gòu)的選擇可能會產(chǎn)生爭議。在評估機構(gòu)的選擇上需要權(quán)衡各方的訴求，從國外的經(jīng)驗來看，評估工作可以由多家評估機構(gòu)共同參與完成，這樣更容易保持客觀、公正的立場，也有助于提升評估的準確性。 （五）服務(wù)對象選擇難點及對策 從投資方的角度，他們希望項目取得成功，這樣才能收回本金并取得回報。以國外情況看，有些時候投資方會干預(yù)服務(wù)對象的選擇，他們傾向于選擇那些比較容易實現(xiàn)項目成功的對象，如果真是這樣的話，那些更加需要社會幫助的群體反而會被排除在外，這有悖于項目設(shè)立的初衷。因而，在服務(wù)對象的選擇上，需要政府從全局的角度出發(fā)進行綜合權(quán)衡確定。 社會效應(yīng)債券在中國的發(fā)展展望 當前，我國社會公共服務(wù)存在規(guī)模不足、發(fā)展不均衡等現(xiàn)象，硬件軟件不協(xié)調(diào)，一些公共服務(wù)仍存在覆蓋盲區(qū)，未來我國將進一步加強公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)，同時創(chuàng)新服務(wù)供給，培育多元供給主體。對于政府而言，社會效應(yīng)債券是具有積極意義的金融創(chuàng)新，可有效緩解政府的財政壓力，保障公共服務(wù)的質(zhì)量和效果。目前， 在扶貧領(lǐng)域我國已開始了社會效應(yīng)債券模式的探索，未來有望在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等其他領(lǐng)域陸續(xù)開展試點。 為了更好地將社會效應(yīng)債券模式應(yīng)用于國內(nèi)公共服務(wù)領(lǐng)域，我國在學習和借鑒國際經(jīng)驗的同時，需要積極探索適合國情的創(chuàng)新模式和運作機制，創(chuàng)造出兼顧社會效應(yīng)和經(jīng)濟效應(yīng)的解決方案。同時，應(yīng)建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系，明確參與主體的權(quán)利和義務(wù)，完善信息披露、效果評估和風險管理等方面的規(guī)定，為社會效應(yīng)債券的穩(wěn)定發(fā)展提供堅實的法律基礎(chǔ)。 此外，從操作層面上講，需吸引更多投資者的投資積極性，從國外情況看，目前投資者以慈善基金和慈善信托為主，相信未來隨著項目經(jīng)濟效應(yīng)的穩(wěn)定顯現(xiàn)，會有更多投資者關(guān)注社會效應(yīng)債券項目，政府可適當考慮給予一定的稅收優(yōu)惠和其他鼓勵政策。同時，發(fā)展壯大服務(wù)提供者隊伍，鼓勵更多的社會組織參與競爭，提供高質(zhì)量、多元化的公共服務(wù)。
