習(xí)近平總書記教導(dǎo)我們要“勿忘初心，牢記使命”，這句話對于從2014年起全國范圍內(nèi)操作的棚戶區(qū)改造更是需要時刻銘記的，棚改是改善棚戶區(qū)環(huán)境的民生工程，要不遺余力的推動。但作為公益性項(xiàng)目的棚改，金融機(jī)構(gòu)和社會資本的不斷涌入，其利益訴求勢必會引發(fā)政府支出責(zé)任的大幅度增加，容易引發(fā)政府性債務(wù)危機(jī)。
因此在新預(yù)算法實(shí)施以來，財(cái)政部出臺多個文件嚴(yán)控地方政府性債務(wù)增加，特別是2018年出臺了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號），對金融機(jī)構(gòu)與地方政府和國有企業(yè)的多角度合作進(jìn)行規(guī)范限制，避免增加政府性債務(wù)，這樣的規(guī)定無疑是對金融機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行規(guī)范限制，抑制其增加地方政府及其國有企業(yè)的授信規(guī)模，從而實(shí)現(xiàn)控制隱性債務(wù)的目的，這一初衷無疑是好的，但這對金融機(jī)構(gòu)對棚改項(xiàng)目的授信也產(chǎn)生的重大影響。
為此，財(cái)政部又聯(lián)合住建部出臺關(guān)于印發(fā)《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2018〕28號），試圖通過棚改專項(xiàng)債券解決棚改項(xiàng)目的資金籌集問題，但由于我們國家今年專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模為1.35萬億（包括土地儲備、收費(fèi)公路、軌道交通、棚戶區(qū)改造等多種類型），而今年確定的棚改目標(biāo)達(dá)到500萬套，就以一套50萬元的金額進(jìn)行保守測算，棚改的資金總規(guī)模達(dá)到2.5萬億，遠(yuǎn)超過專項(xiàng)債券的總規(guī)模，因此仍然需要金融機(jī)構(gòu)和社會資本的參與才能完成2018年棚改任務(wù)，資金壓力是相當(dāng)大的。那財(cái)政部出臺的新文件會對2018年的棚戶區(qū)改造產(chǎn)生什么樣的影響呢？
1.財(cái)金〔2018〕23號文對金融機(jī)構(gòu)棚改項(xiàng)目授信產(chǎn)生的影響
眾所周知，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目貸款資金的提供大戶就是開發(fā)性和政策性銀行，而按照財(cái)金〔2018〕23號中第六條 “政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)服務(wù)國家重大戰(zhàn)略、支持經(jīng)濟(jì)社會薄弱環(huán)節(jié)時，應(yīng)嚴(yán)格遵守國家法律和相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格按照市場化原則審慎合規(guī)授信，嚴(yán)格按照項(xiàng)目實(shí)際而不是政府信用提供融資”。因此棚改項(xiàng)目的授信是基于項(xiàng)目的實(shí)際情況而不是政府信用，但恰恰我們的開發(fā)性和政策性給予棚改項(xiàng)目的授信就是基于政府出具的“購買服務(wù)費(fèi)用納入中期財(cái)政規(guī)劃并逐年納入預(yù)算”這個說明或承諾，而至于棚改項(xiàng)目本身，其是否產(chǎn)生盈利，騰空的土地能否利用卻不去關(guān)心。甚至還要求政府、購買服務(wù)承接主體、貸款行簽訂所謂的“三方協(xié)議”，將購買服務(wù)承接主體的貸款償還直接和政府能否按時支付購買服務(wù)費(fèi)用進(jìn)行關(guān)聯(lián)掛鉤更是赤裸裸的體現(xiàn)棚改貸款的發(fā)放就是基于了政府信用，這是不符合財(cái)金〔2018〕23號文件規(guī)定的。
因此開發(fā)性和政策性銀行在選擇棚改項(xiàng)目時一定要關(guān)注棚改騰空地塊的可利用情況，騰空土地是否能夠納入土地儲備三年規(guī)劃，能否順利出讓等跟項(xiàng)目相關(guān)的要素，這樣政府支付購買服務(wù)費(fèi)用才有了真正的來源，而不是單純基于政府納入財(cái)政公共預(yù)算的購買服務(wù)費(fèi)用。因此開發(fā)性和政策性銀行在參與棚改的過程中一定要關(guān)注棚改項(xiàng)目本身，而不是政府的財(cái)力。換句話說，2018年棚改項(xiàng)目金融機(jī)構(gòu)是要認(rèn)真選擇的，而不是盲目關(guān)注購買服務(wù)費(fèi)用納入預(yù)算的說明或承諾。
2.財(cái)預(yù)〔2018〕28號對棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的選擇要求
按照財(cái)政部打造“市政債券的決心”，財(cái)政部聯(lián)合住建部出臺棚改專項(xiàng)債券管理辦法，并以“棚改主力軍”的姿態(tài)參與2018年的棚改。但按照棚改專項(xiàng)債的管理辦法，棚改專項(xiàng)債可不是什么棚改項(xiàng)目都支持的，也是“嫌貧愛富”的。按照財(cái)預(yù)〔2018〕28號的文件內(nèi)容，棚改專項(xiàng)債券是“以項(xiàng)目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入償還的地方政府專項(xiàng)債券。并且棚戶區(qū)改造項(xiàng)目征遷后騰空土地的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項(xiàng)目對應(yīng)的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入償還到期債券本金。”
按照上述規(guī)定，棚改專項(xiàng)債券的償還一定是依靠項(xiàng)目本身的土地出讓收入和專項(xiàng)收入償還，或者是續(xù)發(fā)專項(xiàng)債券償還，這就要求棚改項(xiàng)目所騰空的土地必須是可以出讓的，也就是土地?zé)o法出讓的棚改項(xiàng)目是無法利用棚改專項(xiàng)債券資金的。
綜上，2018年的棚改項(xiàng)目的選擇受到財(cái)金〔2018〕23號和財(cái)預(yù)〔2018〕28號文件的影響，即無論是開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)還是棚改專項(xiàng)債券都支持騰空土地可以出讓的棚改項(xiàng)目，而廣大無法實(shí)現(xiàn)土地利用以及所在地塊涵蓋非住宅無法實(shí)現(xiàn)地塊凈地出讓的棚改項(xiàng)目，都得不到金融機(jī)構(gòu)和棚改專項(xiàng)債券的支持，這就改變了棚改項(xiàng)目的實(shí)施初衷，嚴(yán)控隱性債務(wù)是大事，必須堅(jiān)決執(zhí)行，但在出臺文件的時候，一定要關(guān)注細(xì)節(jié)，關(guān)注特殊領(lǐng)域，否則地方真不知道該怎么辦了。
