一地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景
（一）中央層面
黨的十九大報(bào)告指出“經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反映靈活，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失。深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”。李克強(qiáng)總理在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議中指出“推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革。制定出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單。深化國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司等改革試點(diǎn)，賦予更多自主權(quán)。繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)優(yōu)化重組和央企股份制改革，加快形成有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，持續(xù)瘦身健體，提升主業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大。穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革。落實(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度。國(guó)有企業(yè)要通過(guò)改革創(chuàng)新，走在高質(zhì)量發(fā)展前列”。
（二）部委文件
2013年4月9日，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)2013 年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號(hào)）中規(guī)定：各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要遵循“總量控制、分類管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解”的總體原則，以控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、隔離風(fēng)險(xiǎn)、明晰職責(zé)為重點(diǎn)，繼續(xù)推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)（簡(jiǎn)稱“融資平臺(tái)”）貸款風(fēng)險(xiǎn)管控；2014年9月21日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）中指出“加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方政府要加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作”；2017年4月26日，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）中指出“加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司融資行為管理，推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場(chǎng)化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺(tái)公司日常運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)化融資”；2017年12月23日，財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》中提出：“支持轉(zhuǎn)型后的國(guó)有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項(xiàng)目”；2018年3月9日，國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》中指出：分類穩(wěn)步推進(jìn)地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國(guó)企依法合規(guī)承接政府公益類項(xiàng)目；2018年3月28日，財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）中指出“除購(gòu)買地方政府債券外，不得直接或通過(guò)地方國(guó)有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)公司貸款?！?/span>
二地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)狀
（一）政府融資平臺(tái)的定義
2010年6月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)），將地方政府平臺(tái)定義為：由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。隨后，在2010年7月，發(fā)改委、中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)[2010]412號(hào)文），將政府融資平臺(tái)定義為：由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。2011年，銀監(jiān)會(huì)在廊坊召開的地方政府融資平臺(tái)貸款監(jiān)管工作會(huì)議上研究確立《關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款監(jiān)管有關(guān)問題的說(shuō)明》，對(duì)地方政府融資平臺(tái)的定義是指由地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人。
當(dāng)前，我國(guó)正進(jìn)入城市化發(fā)展的新階段，城市建設(shè)規(guī)模日益擴(kuò)大、項(xiàng)目投融資和工程建設(shè)任務(wù)繁重。目前各地的城投公司都承擔(dān)著地方政府投融資平臺(tái)的重要職能，具有政府部門和國(guó)有企業(yè)雙重角色。但此類公司大都不具備真正意義上的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體地位，缺少自營(yíng)收入和盈利來(lái)源，導(dǎo)致債務(wù)高企債務(wù)高企，背負(fù)著項(xiàng)目融資、工程建設(shè)和欠債還貸的三重壓力。受國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)等有關(guān)政策的影響，城投公司按原有路徑發(fā)展已非常困難，項(xiàng)目融資和企業(yè)運(yùn)營(yíng)發(fā)展受到很大影響。
（二）一般區(qū)縣城投公司發(fā)展概況
目前，一般區(qū)縣城投公司主要負(fù)責(zé)城區(qū)土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障房建設(shè)，同時(shí)還經(jīng)營(yíng)小規(guī)模的物業(yè)資產(chǎn)出租、安保業(yè)務(wù)等業(yè)務(wù)，其營(yíng)業(yè)收入和毛利均主要來(lái)源于土地開發(fā)業(yè)務(wù)。近年來(lái)，土地開發(fā)業(yè)務(wù)規(guī)模逐年增大，但受基建項(xiàng)目成本結(jié)轉(zhuǎn)的影響，毛利率存在較大波動(dòng)，公司整體的盈利能力較弱。隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的持續(xù)投入，近年來(lái)公司負(fù)債持續(xù)擴(kuò)張；受益于股東增資和政府資產(chǎn)劃入，公司資本實(shí)力不斷提升，負(fù)債經(jīng)營(yíng)程度有所下降，但目前仍處于較高水平。由于基建業(yè)務(wù)投入資金規(guī)模大，公司非籌資性凈現(xiàn)金流狀況欠佳，且基建項(xiàng)目未來(lái)仍有大規(guī)模資金需求，后續(xù)投融資壓力大。
公司償債能力方面，得益于政府持續(xù)的資產(chǎn)注入，城投公司資本實(shí)力不斷增強(qiáng)，但隨著土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的持續(xù)推進(jìn)，公司剛性債務(wù)快速擴(kuò)張，已積累較大的償債壓力；公司基建業(yè)務(wù)投入資金規(guī)模大，非籌資性現(xiàn)金流持續(xù)呈大額凈流出狀態(tài)，資金平衡對(duì)外部融資的依賴度高。此外，公司對(duì)控股股東下屬子公司的擔(dān)保規(guī)模較大，存在擔(dān)保代償風(fēng)險(xiǎn)。
自1月份以來(lái)，各地城投公司融資壓力驟增，不僅僅是新建項(xiàng)目的需求，更多的源于歷史債務(wù)的化解和剛性支出。同時(shí)，各區(qū)縣大量基礎(chǔ)設(shè)施亟待更新。隨著金融監(jiān)管的日益趨緊，金融機(jī)構(gòu)對(duì)無(wú)現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施融資較謹(jǐn)慎，傳統(tǒng)國(guó)有融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)迫在眉睫。
三地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)存在的問題
（一）轉(zhuǎn)型定位不明確
隨著國(guó)家對(duì)平臺(tái)類公司的進(jìn)一步調(diào)控，剝離其政府性融資職能也逐漸落實(shí)到實(shí)處。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系區(qū)域化差異明顯，平臺(tái)公司發(fā)展水平也各不相同。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市大建設(shè)時(shí)期基本結(jié)束，其平臺(tái)公司多轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)運(yùn)營(yíng)商；部分發(fā)展中地區(qū)則存在更大的空間和機(jī)遇，其平臺(tái)公司多轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化投資公司，并具有一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，也有平臺(tái)公司能肩負(fù)城市投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等功能于一體。但對(duì)更多的發(fā)展較差、轉(zhuǎn)型較晚的平臺(tái)公司而言，除了政府融資職能外，如何找準(zhǔn)契合自身功能的發(fā)展方向，如何合理控制資產(chǎn)負(fù)債率、優(yōu)化財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，如何應(yīng)對(duì)新時(shí)期轉(zhuǎn)型升級(jí)的使命成了各大平臺(tái)公司的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。
（二）資本運(yùn)作不規(guī)范
因政府以提供政府信用為其各類融資業(yè)務(wù)進(jìn)行背書，投融資平臺(tái)的償債能力和信用突出，其融資業(yè)務(wù)在資本市場(chǎng)一向深受追捧，在這個(gè)過(guò)程中，投融資平臺(tái)過(guò)度融資的沖動(dòng)也得到充分釋放。為完成融資業(yè)務(wù)，地方政府、平臺(tái)以及金融機(jī)構(gòu)三方默契一致，因而重復(fù)抵押、平臺(tái)互保、違規(guī)放款等種種不規(guī)范的情況屢屢發(fā)生；同時(shí)，部分平臺(tái)公司一直保留以舊還新的融資模式，使得政府債務(wù)壓力不斷增大；除此之外，通過(guò)平臺(tái)融來(lái)的資金并不納入財(cái)政預(yù)算，支出不受約束，容易導(dǎo)致融資被挪用的事情時(shí)有發(fā)生，一旦發(fā)生重大投資風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)引起連鎖反應(yīng)，直接危及地方金融生態(tài)穩(wěn)定。
（三）治理結(jié)構(gòu)不完善
長(zhǎng)期以來(lái)，地方投融資平臺(tái)都是政企不分的典型代表。投融資平臺(tái)的班子成員一般納入當(dāng)?shù)卣M織體系管理，由政府直接任命，部分地區(qū)甚至由當(dāng)?shù)刎?cái)政、建設(shè)部門負(fù)責(zé)人兼任。在實(shí)質(zhì)運(yùn)作中，基本上按照政府指令辦事，堅(jiān)持政治效益和社會(huì)效益為先，經(jīng)濟(jì)效益的多寡大都不在考核范圍內(nèi)，形成行政化干預(yù)過(guò)多，企業(yè)自主性缺乏的現(xiàn)象，這也往往導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)運(yùn)作的效率和效益較低。此外，投融資平臺(tái)工作所涉及的領(lǐng)域較廣，涵蓋城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、經(jīng)營(yíng)管理、政策法規(guī)等諸多方面。在轉(zhuǎn)型過(guò)渡期間，人才儲(chǔ)備不足的問題更加凸顯。平臺(tái)的組成人員大都由當(dāng)?shù)卣块T抽調(diào)組成，多年的政府工作經(jīng)歷和習(xí)慣使他們無(wú)法由政府管理主體轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，在一定程度上可能會(huì)影響平臺(tái)公司的決策執(zhí)行。而平臺(tái)招聘市場(chǎng)化專業(yè)人才，還面臨薪資待遇、崗位匹配等諸多問題。
（四）資產(chǎn)整合有風(fēng)險(xiǎn)
在城市開發(fā)建設(shè)工程中，平臺(tái)公司雖然賬面上積累了一定資產(chǎn)，但運(yùn)作起來(lái)，仍然面臨很多問題。首先，資產(chǎn)普遍手續(xù)不完善。很多項(xiàng)目都是按政府指令搶工建設(shè)，沒有手續(xù)，決策程序不規(guī)范，導(dǎo)致項(xiàng)目建成后無(wú)法確權(quán)，也無(wú)法形成有效資產(chǎn)。其次，資產(chǎn)無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有效益。一些公益性項(xiàng)目，例如文化設(shè)施、體育設(shè)施等可能主要為了舉辦某種活動(dòng)或賽事建設(shè)。平臺(tái)承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，但后期大都移交地方相應(yīng)職能部門管理運(yùn)營(yíng)，雖然賬面上，資產(chǎn)所有權(quán)在平臺(tái)公司手里，但卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)凈現(xiàn)金流。最后，平臺(tái)的資產(chǎn)很多都是由當(dāng)?shù)卣畡澽D(zhuǎn)，由于涉及利益部門多，在資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的同時(shí)也帶來(lái)了相關(guān)的人員、債務(wù)包袱，導(dǎo)致資產(chǎn)整合存在一定風(fēng)險(xiǎn)。
（五）國(guó)資混改難推進(jìn)
企業(yè)規(guī)模小，資產(chǎn)證券化率低。區(qū)縣所屬國(guó)有企業(yè)產(chǎn)業(yè)層次處于產(chǎn)業(yè)鏈的低位，部分國(guó)有企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍和投資領(lǐng)域相近，運(yùn)作效率偏低，難以形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。與此同時(shí)，國(guó)企上市進(jìn)程偏慢，資產(chǎn)證券化率低下。公益功能強(qiáng)，收益能力差。隨著金融監(jiān)管日益趨嚴(yán)，融資環(huán)境愈加嚴(yán)峻，區(qū)縣所屬國(guó)企原有的銀行貸款融資難以為繼，而相對(duì)大部分功能類、公益類的區(qū)縣所屬國(guó)企而言，在沒有合理的補(bǔ)償機(jī)制下資金困境愈加突出，企業(yè)的盈利水平弱，現(xiàn)金流較少，導(dǎo)致其難以上市融資，無(wú)法發(fā)展壯大。國(guó)資監(jiān)管覆蓋面低，企業(yè)考核機(jī)制有待完善。區(qū)縣所屬經(jīng)營(yíng)性國(guó)資監(jiān)管工作較為分散，國(guó)資監(jiān)管覆蓋率低仍是需要重點(diǎn)關(guān)注的方向，而對(duì)于國(guó)企的考核機(jī)制，企業(yè)類型不同，考核指標(biāo)不同，考核內(nèi)容與績(jī)效比例的準(zhǔn)確科學(xué)需要進(jìn)一步完善。
四城投等地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)的對(duì)策和思考
（一）找準(zhǔn)平臺(tái)定位，明確轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑
在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足當(dāng)前實(shí)際，著眼未來(lái)發(fā)展，城投類地方融資平臺(tái)必須剝離其政府性融資職能，從“單純的融資平臺(tái)”向“市場(chǎng)化城市綜合運(yùn)營(yíng)商”轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型過(guò)渡期間，平臺(tái)公司必須抓住核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)在城市開發(fā)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)、城市資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面發(fā)揮中堅(jiān)力量，形成可復(fù)制、模塊化的城市開發(fā)建設(shè)能力，提升國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理能力，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值，同時(shí)，加大產(chǎn)業(yè)引入力度，擇優(yōu)導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)的運(yùn)營(yíng)商、投資商、開發(fā)商共同參與新城市的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理，打造“城市合伙人”體系，實(shí)現(xiàn)城市有機(jī)更新；設(shè)立城市發(fā)展基金，導(dǎo)入全過(guò)程咨詢體系，在整體結(jié)構(gòu)和頂層設(shè)計(jì)中實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性布局。例如：杭州市江干區(qū)財(cái)政局下屬核心平臺(tái)，江干區(qū)首家AA+級(jí)區(qū)屬國(guó)有企業(yè)江干城建與越秀集團(tuán)、招商組成聯(lián)合體，力退杭房、上海中建東孚等知名房企，以總價(jià)62.55億元競(jìng)得艮北新城商業(yè)核心區(qū)西地塊，向多元化方向發(fā)展，走上優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和完善管理體系的雙重轉(zhuǎn)型之路；杭州市城市建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司經(jīng)過(guò)2004年的事轉(zhuǎn)企，正式成為杭州市城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司所屬的國(guó)有獨(dú)資公司，主要負(fù)責(zé)城建資源性的開發(fā)工作；杭州城投網(wǎng)新資產(chǎn)管理有限公司，由杭州城投資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司和浙大網(wǎng)新建投集團(tuán)旗下的浙江中網(wǎng)銀新投資管理有限公司共同發(fā)起設(shè)立，專注于成為“城市運(yùn)營(yíng)綜合金融解決方案提供商”。
（二）規(guī)范資本運(yùn)作，嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
平臺(tái)公司必須建立全面的預(yù)算管理制度和投資決策機(jī)制，嚴(yán)格實(shí)行預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、規(guī)范化和民主化。其次，要建立健全多元化、多層次、結(jié)構(gòu)化的融資渠道，多措并舉，確保資金安全和資金鏈安全。最后，根據(jù)城市發(fā)展需要，結(jié)合自身債務(wù)情況，轉(zhuǎn)型中的投融資平臺(tái)要積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣婪ê弦?guī)承接政府公益類項(xiàng)目，加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管，提升地方抗風(fēng)險(xiǎn)能力，積極推進(jìn)落實(shí)引入戰(zhàn)略合作伙伴，組建混合所有制投資管理有限公司，提高投資決策效率、效益、效能。例如：杭州城投資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司聯(lián)合浙江富冶集團(tuán)有限公司于2016年6月共同出資設(shè)立杭州城投富鼎投資管理有限公司，主要從事PE股權(quán)投資；城投中泓（杭州）資本管理有限公司，由杭州城投資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司聯(lián)合中科建設(shè)供應(yīng)鏈管理發(fā)展（上海）有限公司、浙江中泓投資管理有限公司共同設(shè)立，主要從事定增股權(quán)投資；浙江中網(wǎng)銀新投資管理有限公司與衢江區(qū)國(guó)資公司共同設(shè)立投資運(yùn)營(yíng)管理公司，發(fā)起總規(guī)模30億的政府引導(dǎo)基金，下設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、新型產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)3支子基金，為衢江區(qū)城市建設(shè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供智力、資金支持。
（三）完善治理結(jié)構(gòu)，健全現(xiàn)代企業(yè)制度
首先，平臺(tái)公司需要構(gòu)建完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，改變行政管理現(xiàn)狀，向企業(yè)化管理轉(zhuǎn)變。這就需要平臺(tái)公司積極協(xié)調(diào)與政府的關(guān)系，劃清政府與企業(yè)的責(zé)任，減少行政化干預(yù)，賦予平臺(tái)公司充分的自助經(jīng)營(yíng)全和決策自主權(quán)。其次，按照政企分開的要求，建立以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)為條件的現(xiàn)代企業(yè)制度，提高公司經(jīng)營(yíng)管理效率。最后，理順人員身份，建立健全“與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)和市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)、與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)相掛鉤”的差異化薪酬分配方法及“管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減”的市場(chǎng)化選人用人機(jī)制。例如：浙江國(guó)企物產(chǎn)中大集團(tuán)股份有限公司實(shí)施職業(yè)經(jīng)理人制度，以百萬(wàn)基薪面向海內(nèi)外市場(chǎng)化招聘金融和高端實(shí)業(yè)方向的高素質(zhì)職業(yè)經(jīng)理人，擔(dān)任集團(tuán)副總經(jīng)理，成為浙江國(guó)企改革的一塊探路石。
（四）強(qiáng)化資產(chǎn)重組，奠定轉(zhuǎn)型發(fā)展基礎(chǔ)
資產(chǎn)重組，不是單純的注入資產(chǎn)，而是要注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、資源、智力（如城市生活垃圾處理、城市污水處理、加油加汽、充電樁、廣告特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等公益性資源），也要?jiǎng)冸x無(wú)效資產(chǎn)。首先，平臺(tái)公司要爭(zhēng)取政府部門的支持，挖掘優(yōu)質(zhì)資源、盤活存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)與資金的良性循環(huán)，必要時(shí)可通過(guò)資產(chǎn)證券化直接融資。其次，平臺(tái)公司要加強(qiáng)資產(chǎn)優(yōu)化重組。平臺(tái)公司要將分散在各個(gè)板塊的資產(chǎn)進(jìn)行集中管理和優(yōu)化重組，提升整體運(yùn)營(yíng)效益。同時(shí)，積極拓展新的業(yè)務(wù)板塊，使公司具有較強(qiáng)的盈利能力和業(yè)務(wù)拓展能力，從而實(shí)現(xiàn)公司的可持續(xù)發(fā)展。最后，積極搭建企業(yè)內(nèi)部智庫(kù)平臺(tái)，引進(jìn)高層次人才、聘請(qǐng)相關(guān)專家，定期組織培訓(xùn)，完善知識(shí)結(jié)構(gòu)，集聚智力資源。例如：杭州金投能源有限公司，由浙江物產(chǎn)經(jīng)貿(mào)集團(tuán)與杭州市金融投資集團(tuán)共同投資設(shè)立，以成品油批發(fā)及加油站拓展為其主營(yíng)業(yè)務(wù)，力爭(zhēng)打造一家省內(nèi)有地位、全國(guó)有布局，擁有自主品牌的集成品油儲(chǔ)運(yùn)、批發(fā)、零售相結(jié)合的綜合性成品油經(jīng)營(yíng)公司；杭州通源廣告發(fā)展有限公司是杭州市城市建設(shè)發(fā)展有限公司所屬的國(guó)有獨(dú)資有限公司，以戶外廣告開發(fā)與經(jīng)營(yíng)為主營(yíng)業(yè)務(wù)，經(jīng)市政府和市城建公司的同意，從事市城建資產(chǎn)投資范圍內(nèi)的廣告資源性開發(fā)，包含所有建設(shè)的城市道路、地下通道等基礎(chǔ)設(shè)施的空間廣告開發(fā)。
（五）推動(dòng)國(guó)資混改，實(shí)現(xiàn)機(jī)制體制全面轉(zhuǎn)型
以“放開民企準(zhǔn)入門檻”為導(dǎo)向。非公有資本能夠參與到國(guó)家戰(zhàn)略行業(yè)中，打破“國(guó)企壟斷”局面，實(shí)現(xiàn)公有和非公有資本權(quán)責(zé)平衡，地位對(duì)等的態(tài)勢(shì)。正如浙江大學(xué)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)研究中心主任史晉川教授所指出的：“沒有真正的準(zhǔn)入，不可能有真正的混改”。以“規(guī)范國(guó)企混改體制”為目標(biāo)。有效保障混改企業(yè)各所有制資本同股同權(quán)；保障專業(yè)性強(qiáng)的民營(yíng)資本管理運(yùn)作；保障內(nèi)外監(jiān)管體系完善嚴(yán)謹(jǐn)；保障混改企業(yè)具有充分的開放性與可交易性。以“擴(kuò)大國(guó)企混改規(guī)模”為抓手。推動(dòng)和支持各所有制資本參與國(guó)企混改的實(shí)際工作中去。國(guó)有企業(yè)可以通過(guò)股權(quán)多元化的途徑引入民營(yíng)戰(zhàn)略資本，提升國(guó)有企業(yè)公共服務(wù)效能；民營(yíng)資本也可以通過(guò)PPP模式與國(guó)有資本合作，積累混合所有制企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)各類資本的融合促進(jìn)，從而擴(kuò)大非公有資本參與力度，并通過(guò)股權(quán)架構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)真正合理的混改結(jié)構(gòu)體系。以“提升國(guó)企混改競(jìng)爭(zhēng)力”為目的。以市場(chǎng)化為導(dǎo)向深度落實(shí)國(guó)有企業(yè)混改策略，充分調(diào)動(dòng)各方積極能動(dòng)性，加快企業(yè)與市場(chǎng)接軌，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。同時(shí)，打造資本所有者與勞動(dòng)者命運(yùn)共同體，創(chuàng)新企業(yè)內(nèi)部的權(quán)利配置，合理分配員工持股比例，引入培養(yǎng)專業(yè)隊(duì)伍及市場(chǎng)化選聘高端人才，聘用“職業(yè)經(jīng)理人”，從體制機(jī)制人才三方面著手，真正把市場(chǎng)機(jī)制“師傅領(lǐng)進(jìn)門”，各企業(yè)“修行在個(gè)人”，實(shí)現(xiàn)混改企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。以“優(yōu)化國(guó)企混改渠道”為方向。繼續(xù)加大民營(yíng)資本參與國(guó)企混改的引導(dǎo)力度，引進(jìn)增量為主、存量出售相結(jié)合的模式有效降低改組的風(fēng)險(xiǎn)和阻力。日前財(cái)政部《關(guān)于國(guó)有資本加大對(duì)公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2017〕743號(hào)）鼓勵(lì)以多種形式加大國(guó)有資本對(duì)公益性行業(yè)的投入，通過(guò)投資入股、聯(lián)合投資、并購(gòu)重組等多種方式，與民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行股權(quán)融合、戰(zhàn)略合作、資源整合，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，針對(duì)國(guó)有與民營(yíng)資本共同設(shè)立股權(quán)投資基金、國(guó)有資本資產(chǎn)證券化亦或是員工持股等實(shí)現(xiàn)混改的方式進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，完善相關(guān)政策，健全審核程序，規(guī)范操作流程，嚴(yán)格資產(chǎn)評(píng)估，建立健全股權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，杜絕內(nèi)部操作，防止利益輸送，以拓寬國(guó)企混改的方式。例如，杭州市路橋集團(tuán)股份有限公司（杭州市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司持股56%，剩余44%股份由個(gè)人投資者持有）的前身為杭州市路橋總公司（杭州市道橋養(yǎng)護(hù)處），于2004年8月事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制而成，是一家集市政道路、橋梁、排水、河道、隧道、園林綠化施工及養(yǎng)護(hù)、環(huán)衛(wèi)保潔，瀝青混合料生產(chǎn)、運(yùn)輸、施工、試驗(yàn)及市政材料供應(yīng)、機(jī)械維修為一體的綜合性施工企業(yè)；杭州市城建開發(fā)集團(tuán)（大家房產(chǎn)）（杭州城建眾創(chuàng)投資股份有限公司持股55%、杭州市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限45%）創(chuàng)建于1982年，1990年經(jīng)建設(shè)部批準(zhǔn)為具有城市綜合開發(fā)一級(jí)資質(zhì)的開發(fā)企業(yè)，1999年經(jīng)國(guó)家工商局注冊(cè)創(chuàng)立“大家房產(chǎn)”品牌，主要從事住宅開發(fā)與經(jīng)營(yíng)、金融投資、大中型市政公建及代建、商業(yè)開發(fā)、物業(yè)服務(wù)等業(yè)務(wù)。
