隨著國(guó)家分稅制改革和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，并經(jīng)歷了多次的改革重組。任何事物的發(fā)展都有其自身的發(fā)展規(guī)律，從投融資的角度來說這些平臺(tái)從誕生到現(xiàn)在大概經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。第一階段以政府信用為基礎(chǔ)，用未來的錢，建設(shè)現(xiàn)在的城市為思路，進(jìn)行大規(guī)模舉債建設(shè)。這一階段的典型特征是投融資平臺(tái)在較短的時(shí)期內(nèi)集中城市資源，以加速城市發(fā)展為基礎(chǔ)。第二階段是盤活存量，經(jīng)營(yíng)城市思路。這一階段是以政府加大對(duì)投融資平臺(tái)的整合為基礎(chǔ)，以效率為標(biāo)志，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)變現(xiàn)，并適當(dāng)開發(fā)一些地方業(yè)務(wù)，為城市建設(shè)籌措資金，改善城市形象。第三階段是通過資本運(yùn)作，打造投融資平臺(tái)的資金良性循環(huán)體系。在此階段中，投融資平臺(tái)以市場(chǎng)化手段融資，建立多元化的融資渠道，形成可持續(xù)發(fā)展的投融資模式，為城市發(fā)展提供長(zhǎng)久的服務(wù)。投融資平臺(tái)經(jīng)歷三個(gè)發(fā)展階段之后，呈現(xiàn)出資產(chǎn)規(guī)模大和業(yè)務(wù)發(fā)展條線多等特點(diǎn)，同時(shí)投融資平臺(tái)還受到國(guó)家政策體系、財(cái)政體系和金融體系的影響，為了適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)，各類平臺(tái)正在實(shí)現(xiàn)不同方式的整合，以集團(tuán)化的形式呈現(xiàn)，而這種集團(tuán)化在新形勢(shì)下出現(xiàn)了兩個(gè)方面的發(fā)展趨勢(shì)。
一、新形勢(shì)下集團(tuán)化發(fā)展的兩個(gè)方向
（一）戰(zhàn)略控股趨勢(shì)
戰(zhàn)略控股型集團(tuán)公司是指通過控股方式或其它方式形成企業(yè)集團(tuán)，其特點(diǎn)在于追求資本增值與多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展為雙重目標(biāo)，通過產(chǎn)業(yè)選擇、核心企業(yè)和集團(tuán)公司與下屬公司關(guān)系穩(wěn)定方式來實(shí)現(xiàn)雙重目標(biāo)。因此，戰(zhàn)略控股型集團(tuán)公司的另一種說法是地方政府對(duì)融資平臺(tái)以土地等各類資產(chǎn)注入為基礎(chǔ)的改組改造過程中，由于自身的資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，投融資平臺(tái)已經(jīng)有戰(zhàn)略控股轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)。在這一趨勢(shì)下，投融資平臺(tái)通過股權(quán)投資和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理為基礎(chǔ)，對(duì)內(nèi)外資源進(jìn)行整合和分工，以戰(zhàn)略控股集團(tuán)公司的形式，引領(lǐng)城市建設(shè)。戰(zhàn)略控股以三個(gè)方面為典型特征：
1、領(lǐng)域綜合化。投融資平臺(tái)的業(yè)務(wù)布局不再局限于城建領(lǐng)域，城市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和外來產(chǎn)業(yè)的承接任務(wù)也逐漸由投融資平臺(tái)擔(dān)任。例如天津城投集團(tuán)以著力發(fā)揮政府“投融資平臺(tái)、投資建設(shè)平臺(tái)、城市綜合開發(fā)平臺(tái)”的三大作用，逐步構(gòu)建了公益性項(xiàng)目實(shí)施政府采購(gòu)，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)模式，充分利用金融先行先試的政策優(yōu)勢(shì)，順利將天津的城市資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為資金優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，使得天津市的整體城市面貌得到了根本性的改善，使城市載體功能得到大幅提升。由此可見，投融資平臺(tái)通過資金與項(xiàng)目之間的紐帶作用，發(fā)揮地方政府控制資產(chǎn)與資本效率的同時(shí)，推動(dòng)了城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，并有效的隔離風(fēng)險(xiǎn)。
2、分工協(xié)作化。隨著整個(gè)城市的國(guó)有資產(chǎn)資源在投融資平臺(tái)集聚，面對(duì)如此龐大的資產(chǎn)時(shí)，專業(yè)化分工就顯得尤為必要。最典型的分工協(xié)作性政府投融資平臺(tái)就是重慶“八大投”，即重慶市高速公路發(fā)展有限公司、重慶市高等公路建設(shè)投資有限公司、重慶市城市建設(shè)投資有限公司、重慶市建設(shè)投資公司、重慶市水利投資有限公司、重慶市開發(fā)投資有限公司、重慶市水務(wù)集團(tuán)、重慶市地產(chǎn)集團(tuán)，均由政府整合各類分散的行業(yè)資源而設(shè)立。同時(shí)，還可以依據(jù)資產(chǎn)屬性將平臺(tái)公司分為公益性資產(chǎn)運(yùn)作平臺(tái)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)運(yùn)作平臺(tái)等。通過各個(gè)平臺(tái)之間分工協(xié)作實(shí)現(xiàn)政府的戰(zhàn)略宏圖。
3、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。戰(zhàn)略控股性平臺(tái)公司成立的初衷便在于擺脫政府的一些政策性指令任務(wù)，以及各種在平臺(tái)公司成立之初被動(dòng)接手的一些資金和城市空殼資源等，所以未來的投融資平臺(tái)在逐步弱化項(xiàng)目建設(shè)職能的同時(shí)，應(yīng)以資產(chǎn)和資本運(yùn)作為其主要的經(jīng)營(yíng)方向。同時(shí)，還應(yīng)該加大地方產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目整合的力度，通過地方稀缺性資源的整合，以金融杠桿功能放大對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持倍數(shù)。
（二）金融控股平臺(tái)
在資本市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)的今天，在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)多數(shù)地方政府認(rèn)識(shí)到一味依賴投資拉動(dòng)效果并不是非常理想，金融的集聚效應(yīng)反而效果更加顯著。所以地方政府所關(guān)注的目標(biāo)也從國(guó)有商業(yè)銀行及全國(guó)性的股份制商業(yè)銀行，轉(zhuǎn)向其手中能控制的地方性金融資源，例如一些城市商業(yè)銀行、擔(dān)保公司和小貸公司等。而金融控股平臺(tái)也由此而生，此類金融控股平臺(tái)有別于現(xiàn)有的融資平臺(tái)模式，它以整合和發(fā)揮地方性金融資源的融資潛力為出發(fā)點(diǎn)，形成與“戰(zhàn)略控股”相互呼應(yīng)的格局，同時(shí)地方政府組建金控公司，最大的好處或者說最終的目的就是要建立多元化融資渠道，打造融資成本洼地，并通過產(chǎn)融結(jié)合推動(dòng)和促進(jìn)當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
地方政府通過整合地方性金融資源的方式組建“金融控股”平臺(tái)，一般通過三個(gè)步驟來進(jìn)行。第一步，通過對(duì)地方大型的國(guó)有集團(tuán)進(jìn)行控股化重組，直接形成金融控股集團(tuán)或新的金融控股公司。第二步，以換股或國(guó)有股權(quán)無償劃撥的形式，將地方分散的地方性銀行、證券、保險(xiǎn)、信托或租賃機(jī)構(gòu)的股權(quán)，整合形成金融控股集團(tuán)。第三步，以控股公司為基礎(chǔ)，對(duì)整個(gè)地方金融資源實(shí)現(xiàn)集中控制和管理。而未來金控平臺(tái)組建和健康發(fā)展的關(guān)鍵在于三個(gè)方面：一是定位，地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為金融行業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)的主體，一定要具備轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)和發(fā)展條件。二是主營(yíng)業(yè)務(wù)，金控平臺(tái)的投資和服務(wù)一定要在國(guó)有資產(chǎn)和城市資源的開發(fā)利用有一定的基礎(chǔ)，同時(shí)融資建設(shè)、市場(chǎng)化服務(wù)和資本運(yùn)作也得高度發(fā)達(dá)水平之后，才能發(fā)揮自身獨(dú)有的能力。三是資源和能力，多數(shù)金控平臺(tái)的運(yùn)行和管理由政府部門把控，專業(yè)性人才的缺乏使得金融控股平臺(tái)日常的運(yùn)營(yíng)和管理出現(xiàn)混亂，因此，必須解決好人員的相關(guān)問題。
投融資平臺(tái)集團(tuán)化的兩種發(fā)展趨勢(shì)，都是投融資平臺(tái)為了擺脫政府行政性指令或單一職能所帶來的困擾。集團(tuán)化是投融資平臺(tái)壯大資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的必由之路，但是，集團(tuán)化發(fā)展面臨如何提升集團(tuán)內(nèi)部管理水平以實(shí)現(xiàn)集團(tuán)順利管理龐大的資產(chǎn)和過多的業(yè)務(wù)條線。
二、投融資平臺(tái)集團(tuán)趨勢(shì)下的內(nèi)部管控構(gòu)建
（一）投融資平臺(tái)的管控問題
對(duì)于投融資平臺(tái)而言，集團(tuán)化發(fā)展只是其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的方向和路徑之一。正如上文所說，投融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)集團(tuán)化發(fā)展之后，面對(duì)如此規(guī)模龐大的公司如何進(jìn)行內(nèi)部管理，以實(shí)現(xiàn)投融資平臺(tái)主業(yè)不放松，其他多元化投資有效的管理和控制。但是就目前而言，集團(tuán)化管控主要存在以下幾個(gè)問題。
1、投融資平臺(tái)的業(yè)務(wù)模式、業(yè)務(wù)板塊的劃分，這個(gè)劃分沒有考慮到投融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)性，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和公益性的多重資產(chǎn)特性。
2、投融資平臺(tái)的業(yè)務(wù)模式、業(yè)務(wù)板塊的劃分沒有考慮到各個(gè)子公司參股公司的管理權(quán)限特性。
3、投融資平臺(tái)的子公司大多通過行政劃撥方式組建，以“先有兒子，后有老子”，雙方的資產(chǎn)紐帶以“推積木”形式或者機(jī)械式組合拼接在一起，而非通過正常的投資形成的控制關(guān)系，資源在各個(gè)分子公司之間無法形成有效配置，形成協(xié)同與互補(bǔ)。
4、目前大多投融資平臺(tái)組建的集團(tuán)公司其管控模式偏重于傳統(tǒng)行政管理型的單一管理，而這種管理模式已不適應(yīng)現(xiàn)階段管控要求。
5、現(xiàn)有的體制束縛下，對(duì)平臺(tái)集團(tuán)化的治理與運(yùn)用存在爭(zhēng)議，游走于行政命令和市場(chǎng)化企業(yè)治理規(guī)范之間，存在高度集權(quán)一竿子插到底的情況。
6、集團(tuán)戰(zhàn)略缺乏對(duì)于各業(yè)務(wù)板塊的統(tǒng)籌導(dǎo)向和引領(lǐng)，集團(tuán)與下屬子公司之間缺乏一個(gè)完整的體系。
7、管理團(tuán)隊(duì)不能勝任工作強(qiáng)度與難度，從根本上導(dǎo)致了運(yùn)作效率不高。
8、高素質(zhì)的人才缺乏制約平臺(tái)公司的發(fā)展。
（二）投融資平臺(tái)的管控模式的選擇
內(nèi)部管控模式是地方政府投融資平臺(tái)集團(tuán)化管控體系的具體化，集團(tuán)化管控理論將管控模式分為三大類：財(cái)務(wù)控制型、戰(zhàn)略管理型、運(yùn)營(yíng)控制型。這三種管控模式只是一個(gè)基礎(chǔ)，比較宏觀界定了母子公司之間的管控界面、管控主體和管控維度，這三種管控模式并沒有優(yōu)劣之分，每種管控模式內(nèi)涵都比較豐富，且它們之間也不是相互間隔的，而是彼此包含。在管控模式中管控維度是核心，它從管理模塊和管理事項(xiàng)之中，決定了管理界面和管控核心權(quán)限。根據(jù)地方政府對(duì)投融資平臺(tái)的定位，一般情況下，管控維度包括七個(gè)方面：戰(zhàn)略控制、計(jì)劃預(yù)算控制、人員控制、審批權(quán)限控制、財(cái)務(wù)控制、信息控制和審計(jì)控制。
根據(jù)投融資平臺(tái)的特殊性，在選擇管控模式時(shí)，應(yīng)特別關(guān)注三個(gè)因素：資產(chǎn)屬性、權(quán)屬關(guān)系和高層人員的性質(zhì)。資產(chǎn)屬性：投融資平臺(tái)集團(tuán)的資產(chǎn)可以分為公益性資產(chǎn)、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。這三類資產(chǎn)的占比情況影響著企業(yè)戰(zhàn)略選擇和業(yè)務(wù)模式，從而決定了企業(yè)的管控模式。權(quán)屬關(guān)系：投融資平臺(tái)的權(quán)屬關(guān)系主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，股權(quán)占比是一方面，它是指集團(tuán)公司對(duì)下屬企業(yè)的占股情況，根據(jù)持股比例的不同可以分為合資子公司、控股公司和參股公司；政府與企業(yè)之間的關(guān)系是另一方面，集團(tuán)的實(shí)際控制關(guān)系和企業(yè)是否獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，這些都會(huì)影響集團(tuán)的管控模式。高層人員的性質(zhì)：無論是何種形式的公司，都是以高層人員主導(dǎo)公司的營(yíng)業(yè)方向，而投融資平臺(tái)的高層管理人員一般都帶有政府背景，或者直接以一定級(jí)別的官員兼任。這兩個(gè)方面都影響著管控模式的選擇與實(shí)施，也正是由于這兩個(gè)方面的原因，特別是第二個(gè)方面的原因?qū)е录瘓F(tuán)管控之間存在專業(yè)能力缺失、職責(zé)權(quán)限交叉、模糊等情況的存在。
三、投融資平臺(tái)的管控層面及要點(diǎn)分析
管控模式從本質(zhì)上來說是一種科學(xué)管理辦法，它是集團(tuán)管控的高度概括。管控模式從確定到實(shí)施，還需要利用多種保障措施。正如上文所說管控除了三個(gè)關(guān)鍵性影響因素之外，還包括公司發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和特點(diǎn)、各個(gè)不同的發(fā)展階段等，這些因素彼此交叉影響著，所以未來集團(tuán)公司要從三個(gè)層面上打造符合其發(fā)展的管控模式。
第一個(gè)層面：在宏觀管理層面實(shí)現(xiàn)對(duì)子公司的絕對(duì)把控，所以為了實(shí)現(xiàn)這一管控目標(biāo)，投融資集團(tuán)可以在母公司中把整個(gè)管控意圖預(yù)設(shè)進(jìn)去。具體的操作手段有掌握整個(gè)公司的章程修訂權(quán)；在子公司董事會(huì)搭建過程中選擇合適的人選，以方便對(duì)子公司運(yùn)作進(jìn)行全方位操控；建立子公司董事會(huì)監(jiān)事會(huì)議事規(guī)則和決策程序；注重董事會(huì)與經(jīng)理層的權(quán)責(zé)界線劃分，以方便完善整個(gè)決策、指揮和匯報(bào)的流程；建立適時(shí)的跨層次治理結(jié)構(gòu)；同時(shí)依據(jù)集團(tuán)的戰(zhàn)略方向，對(duì)于制度、內(nèi)控體系和風(fēng)險(xiǎn)管理體系進(jìn)行調(diào)整以實(shí)現(xiàn)對(duì)子公司的管理。
第二個(gè)層面：以集團(tuán)公司的組織體系來實(shí)現(xiàn)對(duì)子公司的控制，所以集團(tuán)公司需要進(jìn)行組織體系整合。通過對(duì)集團(tuán)組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)，來實(shí)現(xiàn)母子公司的控管關(guān)系。投融資平臺(tái)由于其特殊的定位和性質(zhì)，所以組織整合應(yīng)體現(xiàn)在五個(gè)方面：一、根據(jù)公司戰(zhàn)略定位對(duì)集團(tuán)產(chǎn)業(yè)板塊及內(nèi)部架構(gòu)進(jìn)行重組。二、調(diào)整內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和縱向管理分工。三、集團(tuán)總部涉及到管理部門的職能調(diào)整。四、各分子公司的法律架構(gòu)的調(diào)整與整合。五、所有業(yè)務(wù)的產(chǎn)品與服務(wù)的整合。
第三個(gè)層面：設(shè)計(jì)管控子體系，來實(shí)現(xiàn)集團(tuán)總公司與分子公司的無縫對(duì)接。對(duì)于整個(gè)投融資平臺(tái)集團(tuán)層面而言，管控體系的設(shè)計(jì)遠(yuǎn)不如它的職能管控子體系來的重要，管控子體系包括：戰(zhàn)略、財(cái)務(wù)、人力資源和企業(yè)文化等；業(yè)務(wù)方面包括傳統(tǒng)的代建業(yè)務(wù)、土地一二級(jí)開發(fā)和新型城市經(jīng)營(yíng)等管控子體系；內(nèi)部管理方面包括：風(fēng)控、稽查、財(cái)務(wù)等。所以我們?cè)O(shè)計(jì)管控體系時(shí)，要明確哪些管控子體系需要重新設(shè)計(jì)，最后把每個(gè)管控子體系進(jìn)行流程化和體系化，最終實(shí)現(xiàn)多個(gè)子系統(tǒng)匯合形成一個(gè)相對(duì)完整的模塊。
上述三個(gè)層面主要從集團(tuán)管控體系角度出發(fā)，結(jié)合地方投融資平臺(tái)的自身特點(diǎn)，解決好投融資集團(tuán)一放就亂，一抓就死的局面。但是三個(gè)層面對(duì)于解決好投融資平臺(tái)管控問題還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要在厘清集團(tuán)管控本質(zhì)的基礎(chǔ)上，理順各個(gè)分子公司之間的關(guān)系，明確各自的權(quán)責(zé)，建立集團(tuán)整體的協(xié)同效應(yīng)。同時(shí)在集團(tuán)管控實(shí)施過程中注意以下幾個(gè)要點(diǎn)：（一）以政企分離的理念，構(gòu)建市場(chǎng)化組織體系，投融資平臺(tái)的政企關(guān)系，已經(jīng)制約了投融資平臺(tái)的發(fā)展，因此必須實(shí)現(xiàn)政企分離，以市場(chǎng)化手段進(jìn)行運(yùn)作。（二）集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)層要高度重視，科學(xué)統(tǒng)籌，加大宣傳力度，確保管控實(shí)施方案落地。（三）集團(tuán)總分公司要加強(qiáng)對(duì)整個(gè)分子公司管控工作的督促和指導(dǎo)，落實(shí)各方責(zé)任，建立起高標(biāo)準(zhǔn)的管控體系。（四）嚴(yán)控紀(jì)律，加強(qiáng)企業(yè)制度在各個(gè)分子公司的執(zhí)行力度，以約束激勵(lì)機(jī)制，提高企業(yè)全體員工的執(zhí)行力，以達(dá)到提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)。
