地方債“開(kāi)前門”和“堵后門”的工作正在雙雙升級(jí)。
5月17日，遼寧省財(cái)政廳通過(guò)財(cái)政部上海證券交易所政府債券發(fā)行系統(tǒng)公開(kāi)招標(biāo)發(fā)行128.4048億元地方政府債券。此外，5月21日、22日，湖南省和云南省分別公開(kāi)招標(biāo)發(fā)行地方政府債券341億元和242.3億元。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2018年前4月，我國(guó)發(fā)行地方政府債券5213億元。與此相比，5月下半月以來(lái)多地政府債券發(fā)行可謂提速明顯。“這與‘61號(hào)文’不無(wú)關(guān)系。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授王雍君表示。
王雍君所說(shuō)的“61號(hào)文”，就是5月4日財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見(jiàn)》，其提及的地方政府發(fā)行新債券償還舊債券、增設(shè)債券期限品種等多條新規(guī)，給地方政府債券的發(fā)行注入了一針“強(qiáng)心劑”。
一面加速“開(kāi)前門”，一面加力“堵后門”。據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的工作正在向縱深發(fā)展,近期多地從省至市、再到縣，已經(jīng)開(kāi)展摸底隱性債務(wù)的工作。
“再融資債券”登場(chǎng)
多位專家對(duì)記者表示，發(fā)布“61號(hào)文”既是地方政府債券市場(chǎng)建設(shè)的必然趨勢(shì)，也是在2018年前4月債券發(fā)行遇冷之下應(yīng)運(yùn)而生的舉措。
“2018年2月至4月，我國(guó)各地共發(fā)行地方政府債券5192億元，分別為2016年和2017年同時(shí)期發(fā)行規(guī)模的26%和65%。”天風(fēng)證券研究員孫彬彬表示。
地方債發(fā)行規(guī)模下降，受多重因素影響。一方面，地方政府債券自2015年起開(kāi)始大規(guī)模發(fā)行，3年期的債務(wù)將于今年到期。Wind數(shù)據(jù)顯示,2018年地方債到期規(guī)模為8389億元?！霸偌由辖衲甑胤秸谫Y渠道比以往緊張，其償債壓力也隨之進(jìn)一步加大?！蓖跤壕f(shuō)。
企業(yè)債券市場(chǎng)的不平靜給地方政府債券帶來(lái)另一重隱憂?！?018年年初以來(lái)企業(yè)債頻頻出現(xiàn)違約情況，目前金融市場(chǎng)的流動(dòng)性偏弱，可能間接影響地方政府債的發(fā)行?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員何代欣說(shuō)。
“61號(hào)文”的多個(gè)舉措即是瞄準(zhǔn)“流動(dòng)性”做文章。比如對(duì)于一般債券，新增加了2年、15年和20年三種債券期限，對(duì)于普通專項(xiàng)債券，增加15年、20年期限?！霸诘胤秸畠攤鶋毫^大、市場(chǎng)資金環(huán)境緊張的背景下，長(zhǎng)期債券的推出，給了地方政府更多的轉(zhuǎn)圜空間?！焙未勒f(shuō)。
除了期限，“61號(hào)文”對(duì)發(fā)行節(jié)奏也做出了調(diào)整。2017年2月財(cái)政部發(fā)布《做好2017年地方政府債券發(fā)行工作的通知》，要求對(duì)于公開(kāi)發(fā)行的地方政府債券，每季度發(fā)行量原則上控制在本地區(qū)全年公開(kāi)發(fā)行債券規(guī)模的30%以內(nèi)（按季累計(jì)計(jì)算）。而“61號(hào)文”則規(guī)定，在全年發(fā)行規(guī)模較小的一些地區(qū)，放松30%的比例限制，這無(wú)疑將增加部分地方政府發(fā)債的靈活性。
最受市場(chǎng)關(guān)注的新規(guī)，則是“再融資債券”面市?！?1號(hào)文”中的提法是“發(fā)行地方政府債券用于償還2018年到期地方政府債券”。
雖然“61號(hào)文”并沒(méi)有明確規(guī)定這一類債券的名稱，但財(cái)政部近日發(fā)布的2018年4月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況報(bào)告指出，前4月全國(guó)發(fā)行地方政府債券按用途分，全部是置換債券或再融資債券，并標(biāo)注再融資債券用于償還部分到期地方政府債券本金。
實(shí)際上，“以新還舊”在近幾年的地方債治理中并不鮮見(jiàn)。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，明確地方政府債券可以適度歸還存量債務(wù)，置換債券由此登上歷史舞臺(tái)。自2015年8月開(kāi)始發(fā)行至2017年底，我國(guó)通過(guò)置換債券的方式共累計(jì)償還存量政府債務(wù)10.9萬(wàn)億。
一位接近財(cái)政部的人士表示，雖然同是以新還舊，但置換債券主要針對(duì)非政府債券形式存在的政府債務(wù)。2015年開(kāi)始地方政府發(fā)行債券成為唯一合法合規(guī)舉債的方式，地方政府債券規(guī)模大踏步上升，再融資債券的推出，則明確了債券也是可以以舊還新的。
“通過(guò)再融資債券，地方政府本來(lái)應(yīng)在今年到期的償債壓力將大幅緩解?！蓖跤壕f(shuō)，這是地方政府以時(shí)間換空間、平滑債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式去杠桿的有力舉措，是財(cái)政政策支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的一大體現(xiàn)。
上述人士表示，2018年是置換債券收官之年，未來(lái)地方政府置換債券將退出舞臺(tái)，取而代之的很可能是再融資債券和新增債券。
此外，“61號(hào)文”對(duì)再融資債券的發(fā)行規(guī)模也做出了界定，規(guī)模上限“按照申請(qǐng)發(fā)債數(shù)與到期還本數(shù)孰低的原則”，相當(dāng)于償還規(guī)模可以覆蓋當(dāng)年到期還本的全部金額。這意味著，今年地方最多可以發(fā)行的還本債券是8389億元，換言之，地方最多可騰挪8000多億元財(cái)力。
隱形債務(wù)受關(guān)注
如果說(shuō)置換債券將2015年以前通過(guò)地方融資平臺(tái)等模式積累而成的存量債務(wù)陽(yáng)光化，而再融資債券為2015年以來(lái)的新發(fā)政府債券開(kāi)辟了緩解之道，那么我國(guó)地方債的大盤子中還剩下的一塊“拼圖”，至今甚至連規(guī)模幾何尚無(wú)明確說(shuō)法，這就是地方隱性債務(wù)。
財(cái)政部駐某中部省份專員辦一位人士對(duì)記者表示，目前地方財(cái)政問(wèn)題處在首位的，就是地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府和財(cái)政部門直接充當(dāng)舉債擔(dān)保、利用產(chǎn)業(yè)基金“名股實(shí)債”、將政府購(gòu)買服務(wù)擴(kuò)大到工程建設(shè)領(lǐng)域、對(duì)PPP 項(xiàng)目約定本金回購(gòu)和最低回報(bào)從而變相舉債、甚至新設(shè)融資平臺(tái)公司等，是近幾年地方政府隱性債務(wù)的主要來(lái)源。
治理首先要盤清底數(shù)。據(jù)記者了解，近期在加快發(fā)行地方債券的同時(shí)，隱性債務(wù)摸底工作正在多地密集展開(kāi)，浙江、福建、河南、湖北、湖南、山西、四川、內(nèi)蒙古、新疆等地均在其中。
比如湖南省財(cái)政廳就要求要把摸清債務(wù)底數(shù)作為打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作，各地要堅(jiān)持“全口徑、全覆蓋、實(shí)事求是”的原則，有多少報(bào)多少，是什么報(bào)什么，對(duì)上報(bào)的債務(wù)數(shù)據(jù)層層簽字確認(rèn)，對(duì)債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)弄虛作假、瞞報(bào)漏報(bào)、虛增多報(bào)、敷衍了事的，一經(jīng)查實(shí)，嚴(yán)肅追責(zé)。
中央部委層面也有新動(dòng)作。上述接近財(cái)政部的人士對(duì)記者表示，雖然多地都正在加緊摸底隱性債務(wù)摸底工作，但究竟何為隱性債務(wù)，概念并不明確。“下一步，隱性債務(wù)的定義、范疇、細(xì)分項(xiàng)目等等都將進(jìn)一步得到明確，給出全國(guó)統(tǒng)一的界定和口徑?！?/span>
中央部委層面的新動(dòng)作還體現(xiàn)在嚴(yán)堵新增隱性債務(wù)上。近日國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于完善市場(chǎng)約束機(jī)制 嚴(yán)格防范外債風(fēng)險(xiǎn)和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》，嚴(yán)防企業(yè)拿政府信用做背書為自己融資的現(xiàn)象，比如規(guī)定企業(yè)在債券募集說(shuō)明書等文件中，不得披露所在地區(qū)財(cái)政收支、政府債務(wù)數(shù)據(jù)等可能存在政府信用支持的信息，嚴(yán)禁與政府信用掛鉤的誤導(dǎo)性宣傳。
