發(fā)行量已超國債、政策性金融債，成為我國債券市場第一大品種——
地方債券發(fā)行改革持續(xù)深化
目前，地方債券余額、年度發(fā)行量占整個債券市場的比重均超過20%，成為我國債券市場第一大品種，地方債券市場已成為多層次資本市場的重要組成部分。專家表示，防范和化解地方政府債務風險取決于政府債務治理能力，提高政府債務治理能力的關鍵是要將債務風險真正關進制度的籠子——
地方政府債券發(fā)行是地方政府債務管理的一項重要工作，既關系地方政府能否順利籌集資金，又關系防范地方政府債務風險。
目前，地方債券發(fā)行量已超過國債、政策性金融債，成為我國債券市場第一大品種。如何進一步深化地方債券制度改革，健全地方債券市場運行機制，備受市場關注。財政部日前對深化完善地方債券發(fā)行制度改革作出部署，推動地方債券發(fā)行規(guī)范化、市場化。
財政部日前發(fā)布的地方政府債券發(fā)行和債務余額情況顯示，1月份至4月份累計，全國發(fā)行地方政府債券5213億元。其中，一般債券3636億元，專項債券1577億元；按用途劃分，全部是置換債券或再融資債券。
根據(jù)2015年開始實施的新預算法，地方政府必須以發(fā)行債券的形式舉債融資。在日前舉行的地方政府債券發(fā)行制度改革座談會上，財政部國庫司負責人婁洪表示，2015年至2017年，全國共發(fā)行地方債券14.24萬億元，2017年底地方政府債務余額16.47萬億元，其中地方債券余額14.74萬億元，占比近90%，以政府債券為主體的規(guī)范的地方政府舉債融資機制基本建立。
據(jù)悉，目前地方債券余額、年度發(fā)行量占整個債券市場的比重均超過20%，成為我國債券市場第一大品種，地方債券市場已成為多層次資本市場的重要組成部分。
值得關注的是，中國版“市政收益?zhèn)狈€(wěn)步推進，2017年推出了土地儲備等項目收益自求平衡專項債券，全年28個省份發(fā)行土地儲備專項債券2406.98億元，12個省份發(fā)行收費公路專項債券440.04億元，深圳市試點發(fā)行了軌道交通專項債券20億元。今年4月份，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部又聯(lián)合推出了地方政府棚戶區(qū)改造專項債券。
近期，財政部下發(fā)了《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》和《關于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》，對相關工作作出部署。
“防范和化解地方政府債務風險取決于政府債務治理能力，提高政府債務治理能力的關鍵是要將債務風險真正關進制度的籠子?！敝袊斦茖W研究院宏觀經(jīng)濟研究中心副主任王志剛認為，一系列部署推動了地方政府債務治理進入新階段。
作為債券市場第一大品種，地方政府債券如何更好發(fā)揮在金融體系建設中的作用？“下一步，應該提高地方債發(fā)行定價的市場化程度，豐富投資人結構，賦予地方債更廣的質(zhì)押范圍及質(zhì)押率，提高其二級市場流動性。同時，創(chuàng)新地方債品種，增加項目收益?zhèn)悇e，如高校專項債、醫(yī)院專項債等?！敝袀Y信公用與機構部分析師蘇錦河說。
國內(nèi)評級機構中債資信統(tǒng)計顯示，截至5月24日，全國累計發(fā)行地方政府債券7489億元，全部為置換債或再融資債券。
根據(jù)2015年8月份“對債務余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務，通過3年左右的過渡期，由地方在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換”的安排，2018年是地方政府債務置換的收官之年。截至2017年底，非政府債券形式的存量政府債務只剩下17258億元。
婁洪表示，自2015年全面推行改革以來，逐步完成了以銀行貸款為主要形式的地方政府存量債務置換工作，節(jié)約債務利息支出約1.2萬億元，大幅降低了地方政府融資成本，大大減輕了地方財政負擔，有效防范了地方政府償債資金鏈斷裂風險；實現(xiàn)了地方政府債務全部納入預算管理，規(guī)范性、透明度顯著提高。
“地方政府債務存量的債券置換有效地緩解了地方政府的流動性風險，拓展了地方政府的財政空間；同時地方政府債券作為較高信用等級資產(chǎn)進入商業(yè)銀行，有效降低了金融系統(tǒng)性風險。”王志剛說。
除了置換債券，今年以來地方政府發(fā)行再融資債券情況引起市場的較大關注?！半S著以前年度發(fā)行的地方債券陸續(xù)到期，地方債券借新還舊任務也將加重?！眾浜楸硎尽?/span>
記者注意到，多地陸續(xù)發(fā)行債券償還到期債務。比如，根據(jù)5月23日內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)布的文件，2018年內(nèi)蒙古自治區(qū)政府第二批一般債券發(fā)行總額約218億元，包含置換債券213億元、借新還舊債券5億元。
“財政部要求各地應當盡早啟動置換債券發(fā)行，確保在國務院明確的期限內(nèi)完成全部非政府債券形式存量政府債務置換工作。因此，各地上半年工作重點集中在置換債券的發(fā)行?！碧K錦河說，隨著地方債不斷擴容，后期存量債券償還周轉壓力將持續(xù)增大，預計大部分仍將通過發(fā)行再融資債券來周轉。
市場化是地方政府債券發(fā)行管理的方向?！澳壳?，地方債券發(fā)行利率總體已步入合理區(qū)間?！眾浜檎f。
據(jù)統(tǒng)計，2017年地方債券公開發(fā)行利率比同期限國債收益率平均高35個基點，同比擴大20個基點，2018年一季度地方債券公開發(fā)行利率與國債利差進一步提高到39個基點，地區(qū)間差異也逐步顯現(xiàn)，不同地區(qū)地方債券與國債的利差進一步分化，基本符合債券市場實際供求關系，市場化定價機制對地方債券發(fā)行利率走勢的作用不斷增強。
在地方債券市場建設方面，地方債券投資主體多元化程度逐步提高。近年來，在繼續(xù)發(fā)揮銀行間市場發(fā)行主渠道作用基礎上，推進了在交易所發(fā)行地方債券，發(fā)揮交易所對證券公司類金融機構的動員作用和對個人投資者的輻射作用。在地方債券余額中，商業(yè)銀行持有比例持續(xù)下降，政策性銀行、證券公司、基金、保險公司持有比例均有不同程度的增長。
此外，地方債券質(zhì)押功能不斷拓寬。地方債券被納入國庫現(xiàn)金管理、人民銀行部分貨幣政策操作、商業(yè)銀行質(zhì)押貸款的質(zhì)押品范圍，地方財政部門在地方國庫現(xiàn)金管理中更多接受地方債券作為質(zhì)押品。
在地方債券發(fā)行工作取得成效的同時，婁洪認為，“在發(fā)行定價、信用評級、品種設計、發(fā)行兌付機制、人員隊伍建設等方面還存在一些問題，應當更加系統(tǒng)地采取措施，不斷完善制度和機制，提高地方債券發(fā)行的科學性、規(guī)范性，為防范地方政府債務風險發(fā)揮應有的作用”。
王志剛也認為，我國地方政府債券發(fā)行經(jīng)歷了中央代發(fā)代還、地方自發(fā)代還、地方自發(fā)自還三個階段，“同一些發(fā)達國家相比，我國地方政府債券市場化程度還有待進一步提高”。
“少數(shù)地區(qū)在發(fā)債中仍存在行政干預，個別省份甚至提前指導主要承銷機構確定投標利率。受此影響，部分地區(qū)債券發(fā)行利率仍然與市場預期有一定差距?！眾浜檎f。
《關于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》提出了一系列推動市場化的措施，包括提升債券發(fā)行定價市場化水平、合理設置地方政府債券期限結構、完善信用評級和信息披露機制、促進債券投資主體多元化等。該文件強調(diào)，地方財政部門不得在地方政府債券發(fā)行中通過“指導投標”“商定利率”等方式干預地方政府債券發(fā)行定價。
蘇錦河建議，要加強信息披露，做到及時、準確、詳盡，充分揭示債券風險；減少發(fā)行過程中的行政干預，地方政府與承銷機構要建立有效隔離，避免發(fā)行主體利用行政手段加以干預。
“未來地方政府債券定價市場化將會是一個繞不過去的改革，如果可以實現(xiàn)完全的市場化發(fā)行，這將會實現(xiàn)對地方政府舉債的資本市場約束、預算約束的雙重約束，將會大大提升債務資金的使用效率。同時，為廣大投資者提供豐富的投資工具。”王志剛說。
