來源：現(xiàn)代咨詢 作者：丁逸 王蓬 萬文清 丁伯康
昨日，《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號，以下簡稱“101號文”）一文，不僅引來了社會的廣泛關注，同時對當前低迷的經(jīng)濟走勢和地方政府融資平臺，也帶來了活力和信心。文件提出了加大在建項目和補短板重大項目的金融支持力度，合理保障融資平臺公司正常融資需求，充分調(diào)動民間投資積極性和規(guī)范有序推進PPP項目等方面的措施。
通過研讀和分析，我們認為，該文件對努力實現(xiàn)經(jīng)濟社會運行的穩(wěn)中有進，有效解決當前政府投資和民間投資“雙下降”局面，提振地方政府融資平臺信心等方面將產(chǎn)生積極的促進作用。同時也深感該文件在再現(xiàn)當年國家推出四萬億經(jīng)濟提振計劃的同時，開創(chuàng)性的將政府推動基礎設施領域投資行為，進行了更加科學的規(guī)劃與重構。在我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段全面系統(tǒng)的部署了政府投資項目、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型目標、金融政策環(huán)境、民間資本、國有企業(yè)及融資平臺等相關因素及主體的指導性工作。因此，該文件將帶來和以往完全不同的提振效果。
一、“四萬億計劃”的十項措施及資金投向
2008年11月5日，時任國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署進一步擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的措施。會議認為，國際金融危機日趨嚴峻，為抵御國際經(jīng)濟環(huán)境對我國的不利影響，必須采取靈活審慎的宏觀經(jīng)濟政策，以應對復雜多變的形勢。要實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺更加有力的擴大國內(nèi)需求措施，加快民生工程、基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設和災后重建，提高城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入水平，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長。會議確定了進一步擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的十項措施：
表1 2008年我國四萬億計劃的十大措施
來源：國家發(fā)展改革委網(wǎng)站
這項計劃實施到2010年底，按照原國家發(fā)改委主任張平介紹，共投資約4萬億元，其資金投向大體如下表：
表2 2008年我國四萬億計劃重點投資領域和投資規(guī)模
來源：國家發(fā)展改革委網(wǎng)站
其中，四萬億的投資主要分布在民生工程，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)，這部分投資占44%；結(jié)構調(diào)整、節(jié)能減排、生態(tài)建設，占整個投資的16%；重大基礎設施項目建設，包括交通基礎設施、鐵路、公路、水利工程等則占23%；汶川地震后的災后重建投資占比14%；其他公共支出占總投資3%。由此可以看出，并沒有資金進入房地產(chǎn)和“兩高一資”產(chǎn)能過剩行業(yè)。
二、“101號文”保持基礎設施補短板力度的九大領域和十項措施
為聚焦關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)，保持基礎設施領域補短板力度，進一步完善基礎設施和公共服務，提升基礎設施供給質(zhì)量，更好發(fā)揮有效投資對優(yōu)化供給結(jié)構的關鍵性作用，保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展，2018年10月31日國務院辦公廳印發(fā)《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》。其中，文件明確在九大關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)補短板，具體內(nèi)容如下表：
表3 保持基礎設施補短板的九大關鍵領域
此外，101號文還提出了十項保持基礎設施領域補短板的政策措施： 1.要加強重大項目儲備； 2.要加快推進項目前期工作和開工建設； 3.要保障在建項目順利實施，避免形成“半拉子”工程； 4.要加強地方政府專項債券資金和項目管理； 5.要加大對在建項目和補短板重大項目的金融支持力度； 6.要合理保障融資平臺公司正常融資需求； 7.要充分調(diào)動民間投資積極性； 8.要規(guī)范有序推進政府和社會資本合作（PPP）項目； 9.要深化投資領域“放管服”改革； 10.要防范化解地方政府隱性債務風險和金融風險。 三、“101號文”與“四萬億計劃”七大區(qū)別 （一）在加大政府投資的同時，鼓勵民間資本積極參與
保持基礎設施領域補短板，就需要將政府投資引導與社會資本參與結(jié)合。此次補短板，不單單以政府信用為依托進行項目融資，而是強調(diào)充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，積極鼓勵民間資本參與補短板項目建設。同時提出更好的發(fā)揮政府投資引導帶動作用，為市場主體創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。這與當時國家推出“四萬億計劃”時，完全由政府投入和投融資平臺參與的基礎設施投資相比，還是有了本質(zhì)上的區(qū)別。投資主體的多樣化必然帶來投資項目效率的發(fā)揮。
（二）圍繞“供給側(cè)改革與基礎設施短板”精準滴灌
此次保持基礎設施領域補短板力度，主要圍繞全面建成小康社會目標和高質(zhì)量發(fā)展要求，堅持既不過度依賴投資也不能不要投資、防止大起大落的原則，聚焦關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)，如中西部地區(qū)基礎設施的短板、農(nóng)村基礎設施的短板以及生態(tài)環(huán)保領域基礎設施和公共服務投資的補短板。這和2008年重點應對國際金融危機所導致的我國國民經(jīng)濟下滑，提出重點通過加大基礎設施領域項目的投資，以鐵（路）、公（路）、機（場）為代表的大型基礎設施投資拉動經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)，以及在項目質(zhì)量上也有明顯的差別。
（三）“量力而行”保障項目合理融資需求
此次文件要求，在依法合規(guī)的前提下，統(tǒng)籌保障在建項目合理資金需求，推動在建項目順利實施，確保工程質(zhì)量安全，早日建成發(fā)揮效益，避免形成“半拉子”工程。同時，要根據(jù)地方財政承受能力和地方政府投資能力，合理安排工程項目建設，堅決避免盲目投資、重復建設。同時規(guī)范好地方政府舉債融資，管控好新增項目的融資。這和“四萬億計劃”下，部分地方政府盲目決策、盲目融資、貪大求洋搞重復建設相比，也稱得上是實事求是、對癥下藥。
（四）“項目儲備與滾動接續(xù)機制”約束盲目投資
文件提出，要加強重大項目儲備。根據(jù)重大戰(zhàn)略部署、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要、重大建設規(guī)劃以及財政承受能力和政府投資能力等，對接經(jīng)濟發(fā)展和民生需要，分近期、中期、長期三類儲備一批基礎設施等重點領域補短板重大項目，形成項目儲備和滾動接續(xù)機制。這和當年推行“四萬億計劃”時，地方政府快速包裝項目、盲目上項目形成了明顯反差。文件要求地方政府從中長期計劃入手，從經(jīng)濟發(fā)展、民生需要、財政承受能力等維度做好政府投資項目的儲備和滾動，避免長官意志、盲目決策、盲目上馬項目。
（五）堅持“控債防風險”，規(guī)范政府融資渠道
文件再一次提出加大財政約束力度，嚴禁違法違規(guī)融資擔保行為，嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等名義變相舉債。在不增加地方政府隱性債務規(guī)模的前提下，要求金融機構要在依法合規(guī)和切實有效防范風險的前提下繼續(xù)保障融資，對有一定收益或穩(wěn)定盈利模式的在建項目優(yōu)先給予信貸支持。這和國家推行“四萬億計劃”時期，銀行和金融服務機構完全以政府信用為基礎，既不看項目也不看融資主體的實際情況，就盲目地給地方政府提供融資支持的情況相比，有了根本性的變化。
（六）規(guī)范有序推進PPP項目
文件提出，鼓勵地方依法合規(guī)采用政府和社會資本合作（PPP）等方式，撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目。對經(jīng)核查符合規(guī)定的政府和社會資本合作（PPP）項目加大推進力度，嚴格兌現(xiàn)合法合規(guī)的政策承諾，盡快落實建設條件。規(guī)范有序盤活存量資產(chǎn)，鼓勵采取轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將回收資金用于在建項目和補短板重大項目建設。這是國家在較高層面再一次重申要求PPP項目的規(guī)范推進，積極鼓勵社會資本參與補短板重大項目，同時強調(diào)利用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，并明確了回收資金用途。
（七）規(guī)范發(fā)揮好地方融資平臺的作用
文件提出，金融機構要在采取必要風險緩釋措施的基礎上，按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸，防范存量隱性債務資金鏈斷裂風險。在嚴格依法解除違法違規(guī)擔保關系的基礎上，對必要的在建項目，允許融資平臺公司在不擴大建設規(guī)模和防范風險的前提下與金融機構協(xié)商繼續(xù)融資，避免出現(xiàn)工程爛尾。對被劃分為“退出為一般公司類”的融資平臺公司則要審核放貸。在不增加地方政府隱性債務規(guī)模的前提下，對存量隱性債務難以償還的，允許融資平臺公司在與金融機構協(xié)商的基礎上采取適當展期、債務重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司和轉(zhuǎn)型后市場化運作的國有企業(yè)，依法合規(guī)承接政府公益性項目，實行市場化經(jīng)營、自負盈虧，地方政府以出資額為限承擔責任。
四、給地方政府的五點建議
建議一：在城市建設和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展上位規(guī)劃的前提下，調(diào)整優(yōu)化政府性項目投融資體制機制，圍繞“城市短板”建立項目庫，并形成項目儲備和滾動接續(xù)機制，一張藍圖干到底。堅持落實“花錢必問效、無效必問責”的原則，強化對項目資金的績效管理。
建議二：按照國發(fā)〔2014〕43號文關于政府性債務管理頂層設計的要求，分項目屬性，落實好項目資金來源，站在政府層面合理設計投融資規(guī)劃，在控制政府隱性債務的前提下，優(yōu)先選擇一般政府債券和專項政府債券，作為項目資金來源。對于適合PPP模式運作的項目，在額度范圍內(nèi)，選用PPP模式，引入社會資本，解決資金和運營能力問題。在同等條件下，鼓勵平臺公司通過市場化融資支持政府基建短板項目，推動平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。
建議三：財預〔2017〕50號后，平臺公司經(jīng)歷了近兩年的“陣痛期”，101號文可以說又給平臺公司帶來了“生的希望”。面臨本輪機遇期，地方政府要切實做到“點線結(jié)合”，支持平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展?！熬€”是平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃，這其中包含了公司的職能定位、業(yè)務布局、業(yè)務模式等，而“點”是指政府安排的各項補短板任務。地方政府和平臺公司要有條清晰的“線”，做到讓“點”融入到“線”上。平臺公司只有做強做實，未來不管政策如何轉(zhuǎn)向皆能從容應對，更好地服務于地方發(fā)展。
建議四：本次101號文把規(guī)范有序推進PPP項目作為十大措施之一，也是對PPP模式的肯定。針對前期PPP推進中的問題，地方政府不應談虎色變，隨著近幾年的不斷摸索和完善，PPP相關的制度建設和環(huán)境建設已經(jīng)逐步完善，未來將進入理性發(fā)展階段，地方政府應真正發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢，在符合國家部委出臺的各類規(guī)范性文件要求的基礎上，積極撬動社會資本投入補短板重大項目中。
建議五：針對當前經(jīng)濟問題，中央近期出臺一系列重在“調(diào)結(jié)構、去杠桿、控風險”的政策，旨在轉(zhuǎn)變地方政府的大融資、大基建的慣性思維理念，落實財政的剛性約束機制。目前從近期高層的表態(tài)來看，已經(jīng)取得了一定成果，并沒有徹底解決問題。所以說，國辦發(fā)布的101號文不是政策的轉(zhuǎn)向，只是帶來了“軟著陸”的時間，未來地方經(jīng)濟工作除了“六穩(wěn)”和“補短板”之外，還將圍繞“調(diào)結(jié)構、去杠桿、控風險”開展，地方政府慣性思維理念還需調(diào)整。
