導(dǎo)致政府性債務(wù)形成的原因非常復(fù)雜。許多西方學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、政治、歷史以及市場失靈、信息不對稱、尋租理論等視角，對其進(jìn)行探討并提出了解釋理論。Hana Polackova等世界銀行專家認(rèn)為：政府采取“財政機(jī)會主義”態(tài)度是形成債務(wù)的重要原因。比如一些國家為了保持預(yù)算平衡，避開預(yù)算硬約束，將某些財政支出轉(zhuǎn)移到預(yù)算外而達(dá)到財政平衡；同時，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，過去政府的財政補(bǔ)貼和直接投資逐漸被政府隱性擔(dān)保所取代，成為政府扶持社會的一種普遍做法。而這種調(diào)整導(dǎo)致政府產(chǎn)生了大量的隱性與或有債務(wù)，大量在預(yù)算外的隱性與或有債務(wù)給長期的財政穩(wěn)定埋下了巨大隱患。相對于發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家由于法律、管理、信息披露等制度的不完善所引致的財政風(fēng)險更為嚴(yán)重。
一、我國地方政府性債務(wù)的形成因素
我國是處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段的發(fā)展中國家，同樣面臨著一定的政府性債務(wù)風(fēng)險的隱患，尤其是信息披露不健全和監(jiān)管缺失的地方政府的債務(wù)，更被視為債務(wù)風(fēng)險的可能引爆點。鑒于地方政府性債務(wù)所導(dǎo)致的嚴(yán)重后果，我國學(xué)術(shù)界和實務(wù)界，均對其存在的原因進(jìn)行過不同的研究和分析。當(dāng)時往往由于研究的目的和角度不同，所得到的結(jié)論也決然不同。結(jié)合多年來現(xiàn)代咨詢從事政府投融資咨詢和融資平臺管理咨詢的豐富實踐，我們研究后認(rèn)為，影響政府性債務(wù)的關(guān)鍵因素主要有以下三個方面。
（一）財政管理體制
自從 1994 年分稅制實施之后，中央政府與地方政府間事權(quán)與財力劃分不匹配，尤其是隨著地方政府支出職責(zé)的不斷擴(kuò)大，用于滿足支出的財政收入與支出責(zé)任并不對稱。具體而言，中央政府向地方政府下移事權(quán)，擴(kuò)大了地方政府支出范圍，地方政府要滿足在基層設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、行政管理等領(lǐng)域的公共需求，并且要兼顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，這促使地方政府一般預(yù)算支出不斷增長。同時，地方政府的財政自給能力卻被削弱。目前，我國財權(quán)財力相對集中于中央政府。據(jù)統(tǒng)計，中央與地方的財政收入之比為 55:45，而支出之比為 30:70，其中公共服務(wù)支出的比例為 46:54。地方政府從財政收入來源中籌集的資金不足以滿足本級政府的公共財政支出，地方政府財政自給能力不足，是造成地方政府形成政府負(fù)債的一個根本原因。
（二）債務(wù)管理制度
我國地方政府債務(wù)風(fēng)險還緣自我國債務(wù)管理體制與制度改革的滯后。目前，我國地方政府合法舉債缺乏法律和制度環(huán)境，除了由地方省級政府代發(fā)地方政府債券外，不得自行舉債融資。但是地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，完善基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施，往往采取多種借債方式進(jìn)行融資，而且為了不與國家法律相悖，多數(shù)債務(wù)以企業(yè)、公司、項目等名義通過政府信用擔(dān)保去實現(xiàn)，這就形成了地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)。這些債務(wù)一旦不能按期償還，地方政府就要承擔(dān)償債責(zé)任?？陀^上，我國地方政府債務(wù)已具有規(guī)模化和體系化的特征，但是債務(wù)管理建設(shè)卻滯后于膨脹較快的債務(wù)融資規(guī)模。地方政府債務(wù)管理制度主要存在著管理體制分散、量化管理債務(wù)風(fēng)險困難、還債責(zé)任不明確等問題，這在一定程度上加劇了地方政府債務(wù)的風(fēng)險。
（三）地方政府融資
近年來，全國各地城市化建設(shè)速度加快，資金需求量也急劇增加。截至2017年底，全國已有地方政府投融資平臺1萬多家。地方政府的融資隨意性，就像地方政府投融資平臺一樣，也是肆意瘋長、愈演愈烈。由于缺乏“借、用、管、還”一體化的政府融資監(jiān)管體制，地方政府如何借錢、如何花錢、投資效率如何等，根本無法監(jiān)管。地方政府融資規(guī)模的飛速增長，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，增大了銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，也形成了地方政府未來長期的償還壓力。地方政府投融資平臺已經(jīng)成為政府變相融資舉債的負(fù)債主體。加上長期以來， 地方政府在開展投融資活動中，一直處于無約束、無監(jiān)管的狀態(tài)，缺乏廣泛的社會監(jiān)督，缺乏公眾參與的體制、機(jī)制，導(dǎo)致政府性債務(wù)的不斷增加。
二、強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理的措施
有效防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險，強(qiáng)化政府性債務(wù)管理，就需要從以下三個方面加以解決。
（一）加深對政府性債務(wù)管理政策的理解
2014年9月，國發(fā)〔2014〕43號文拉開了全國范圍內(nèi)整治地方政府性債務(wù)的序幕，此后，圍繞著“修明渠，堵暗道”的基本原則，各部門陸續(xù)出臺了多個文件推動地方政府性債務(wù)的管理和化解。43號文作為地方政府性債務(wù)管理的頂層設(shè)計文件，為地方政府性債務(wù)管理工作建立了明晰的政策框架，此后關(guān)于債務(wù)管理的若干政策文件大多延續(xù)了43號文所傳達(dá)的思想，逐步建立起我國管理地方政府性債務(wù)的政策體系。43號文共有七個部分，除去第一部分總體要求，43號文傳達(dá)的債務(wù)管理政策體系可以概括為：一個目標(biāo)、一個前提、兩個主要措施和兩個輔助措施，即“1+1+2+2”的政策體系（見圖1-1）。
圖1-1 政府性債務(wù)管理“1+1+2+2”的政策體系
從明確目標(biāo)上，地方政府性債務(wù)問題最直接的原因就是舉借不規(guī)范，因此43號文首先就提出地方政府性債務(wù)管理的目標(biāo)是建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制?；竟芾碓瓌t是“修明渠，堵暗道”，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，同時堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。具體內(nèi)容包括賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限、建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP）、加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管四個方面。
從把握前提上，要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，前提是解決“歷史遺留問題”，即處理存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資，43號文提出要抓緊將存量債務(wù)納入預(yù)算管理、積極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)、妥善償還存量債務(wù)、確保在建項目后續(xù)融資。
2014年10月，財預(yù)351號文《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》結(jié)合2013年全國政府性債務(wù)審計結(jié)果，要求清理甄別截至2014年底地方政府性債務(wù)，為將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。清理甄別工作完成之后，為了降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)，2015年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)下達(dá)了1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度，后續(xù)又不斷增加債券置換額度，計劃用三年左右時間完成置換工作。為了確保在建項目的后續(xù)融資，2015年5月，國辦發(fā)40號文印發(fā)了《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見》，要求地方政府和金融機(jī)構(gòu)妥善處理平臺公司在建項目后續(xù)融資問題。
（二）強(qiáng)化政府性債務(wù)管理
為了實現(xiàn)建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制的目標(biāo)，43號文提出了兩個主要措施，即規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理、控制和化解債務(wù)風(fēng)險。
為了實行對地方政府債務(wù)的規(guī)?？刂?/span>，2015年12月，財預(yù)225號文《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》具體指導(dǎo)了如何實施規(guī)模控制，要求合理確定地方政府債務(wù)總限額，并逐級下達(dá)分地區(qū)地方政府債務(wù)限額。之后財預(yù)〔2017〕35號文印發(fā)了《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》，規(guī)范了新增地方政府債務(wù)限額分配管理，給出了新增限額的審批程序和計算公式。為了實行對地方政府債務(wù)的預(yù)算管理，在2014年債務(wù)清理甄別之后，以財預(yù)〔2015〕47號文和財預(yù)〔2015〕32號文為基礎(chǔ)，財預(yù)〔2016〕154號文和財預(yù)〔2016〕155號文分別印發(fā)了《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》，統(tǒng)一指導(dǎo)一般債務(wù)和專項債務(wù)的預(yù)算管理工作。
為了控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，43號文提出要建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制。關(guān)于建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，在中央強(qiáng)調(diào)之后，主要以地方政府在各自轄區(qū)內(nèi)的發(fā)文為主。關(guān)于建立風(fēng)險應(yīng)急處置機(jī)制，2016年10月國辦函88號文印發(fā)了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》，預(yù)案按照債務(wù)風(fēng)險事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，把地方政府性債務(wù)風(fēng)險事件劃分為特大、重大、較大、一般四個等級，并針對不同等級給出了對應(yīng)的應(yīng)急處置措施。之后2016年11月財預(yù)152號文印發(fā)了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南》，指南依據(jù)不同的債務(wù)類型（如銀行貸款、BT類債務(wù)、信托類債務(wù)等），從債務(wù)范圍、償債責(zé)任界定和償債責(zé)任履行三個方面給出了具體的處置措施。
同時，為了實現(xiàn)建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制的目標(biāo)，43號文還提到了兩個輔助措施，即完善配套制度、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。
對于完善地方政府舉債融資的相關(guān)配套制度，43號文提出要完善債務(wù)報告和公開制度、建立考核問責(zé)機(jī)制、強(qiáng)化債權(quán)人約束。對于加強(qiáng)地方政府舉債融資的組織領(lǐng)導(dǎo)，43號文指出地方政府主要負(fù)責(zé)人要作為債務(wù)管理第一責(zé)任人，認(rèn)真抓好政策落實。財政部、發(fā)改委、金融監(jiān)管部門、審計署等相關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，切實履行職責(zé)，確保政策貫徹落實到位。
（三）加強(qiáng)地方政府投融資管理
一是加強(qiáng)政府投融資計劃管理。這是地方政府融資平臺管理體系運行中的首要職能，也是整個管理活動的前提和核心，是實現(xiàn)其他管理職能的基礎(chǔ)。計劃功能發(fā)揮的好壞，將決定管理過程諸環(huán)節(jié)的局部及總體效益。在進(jìn)行政府融資計劃決策時，應(yīng)根據(jù)本地區(qū)政府財政實力、融資平臺的具體情況、城市總體發(fā)展規(guī)劃以及城市建設(shè)和發(fā)展需求的先后次序，合理地分配有限的人力、物力和財力，確定好項目的投資規(guī)模、目標(biāo)實現(xiàn)的時間節(jié)點、各層次的具體任務(wù)和職責(zé)范圍，從源頭上控制好政府性債務(wù)。
二是加強(qiáng)投融資活動的組織管理。組織就是將行為和活動所需的人、財、物和信息等各項資源，進(jìn)行籌集和配置的過程，包括分工協(xié)作、組織設(shè)計、人員配備、激勵與溝通等。在地方政府融資管理中的組織管理，主要是指對平臺企業(yè)融資管理的組織分工、城市資源調(diào)配、融資管理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計及人員配置等方面。
對投融資活動的組織管理，是實現(xiàn)融資計劃管理目標(biāo)的關(guān)鍵功能，由決策機(jī)構(gòu)、組織實施機(jī)構(gòu)、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等構(gòu)成。
三是加強(qiáng)對投融資平臺的運營管理。這也是對融資平臺業(yè)務(wù)開展、舉債過程、資金使用和債務(wù)償還等，進(jìn)行實時管理的過程。在一定意義上講，它是地方政府通過計劃、組織、實施、控制和激勵等不同方式，對融資平臺的債務(wù)形成和發(fā)展過程進(jìn)行的管理，也是對其融資、建設(shè)、運營和維護(hù)等方面，進(jìn)行控制的過程。
四是加強(qiáng)對政府債務(wù)性資金管理。對政府債務(wù)性資金的管理，一般包括融資管理、投資管理、財務(wù)管理、項目管理等四個方面。而地方政府要對政府投融資活動的債務(wù)資金進(jìn)行管理，那么對專業(yè)人員的要求還是非常高的，特別是在金融、投資、財務(wù)和項目管理等方面的知識和經(jīng)驗，顯得尤其重要。
來源：中國現(xiàn)代集團(tuán)現(xiàn)代研究院 作者：丁伯康 李鑫 郝中中 葉翔
