從今年8月1日起開始的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)，是國(guó)家審計(jì)署自2011年3月至5月，全面摸底全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府債務(wù)情況和2012年11月至今年2月，再次對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)債務(wù)進(jìn)行跟蹤審計(jì)后的新一輪全面審計(jì)。與2011年的審計(jì)相比，此次覆蓋的政府級(jí)別和政府性債務(wù)確認(rèn)范圍均有所擴(kuò)大，不僅在省、市、縣政府之外，增加了中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還將審計(jì)時(shí)間范圍從2011年延展至2013年6月底。這對(duì)當(dāng)前地方政府投融資平臺(tái)而言，不僅融資工作難以開展，可能也會(huì)給未來平臺(tái)的運(yùn)作帶來難題。
一方面，與以往所進(jìn)行的全國(guó)性政府債務(wù)審計(jì)不同之處，過去只審計(jì)地方政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和可能需要承擔(dān)救助責(zé)任的三類債務(wù)，而此次審計(jì)則包含了各類形式隱蔽、手段靈活的變相融資和違法違規(guī)融資所形成的債務(wù)，如信托產(chǎn)品、融資租賃、BT回購(gòu)、拖欠債務(wù)和變相亂集資等。這部分新型債務(wù)往往通過靈活的操作手法和變通的結(jié)構(gòu)安排，將債務(wù)償還表面上排除在財(cái)政資金以外，而實(shí)質(zhì)上還是財(cái)政兜底，有時(shí)還不要求地方政府提供擔(dān)保。因此這些債務(wù)的形成表現(xiàn)出隱蔽性強(qiáng)、不易監(jiān)管和融資成本普遍較高的特點(diǎn)，已引起社會(huì)各界的高度關(guān)注。由此次審計(jì)帶來的后果，有可能因?yàn)橐粋€(gè)地區(qū)存量債務(wù)率過高，而將受到后續(xù)融資方面的政策限制和嚴(yán)格監(jiān)管。
其次，自2009年以來，就像地方政府投融資平臺(tái)的肆意瘋長(zhǎng)一樣，地方政府的融資隨意性也是愈演愈烈。由于缺乏“借、用、管、還”一體化的政府融資監(jiān)管體制，地方政府如何借錢、如何花錢、投資效率如何等，根本無法監(jiān)管。地方政府融資規(guī)模的飛速增長(zhǎng)，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，增大了金融業(yè)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，也形成了地方政府未來長(zhǎng)期的償還壓力。地方政府投融資平臺(tái)已經(jīng)成為需要全社會(huì)特別關(guān)注的、金融市場(chǎng)最為活躍的負(fù)債主體，而伴隨它的是金融業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的急劇增加。因此這次債務(wù)審計(jì)的主旨并不是著眼于短期的政策調(diào)控，而是更加在意對(duì)存量政府性債務(wù)的緩釋和對(duì)中長(zhǎng)期政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控。
第三，新一屆政府提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，資金問題首當(dāng)其沖。各地政府如何搶抓城鎮(zhèn)化建設(shè)的機(jī)遇，從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)的振興和發(fā)展，進(jìn)行新的謀篇布局，就顯得非常重要。但是，如果缺乏一整套健康和可持續(xù)的政府投融資運(yùn)行體制和管理機(jī)制，缺乏從宏觀到微觀、從中央到地方的政府負(fù)債支持地方城鎮(zhèn)化建設(shè)的手段和措施，就不可避免的出現(xiàn)金融梗阻。城鎮(zhèn)化發(fā)展越快的地區(qū)，資金缺口就越大，債務(wù)負(fù)擔(dān)就越重。而財(cái)政收入薄弱的地區(qū)，融資渠道狹窄，幾乎無法進(jìn)行正常的融資和城鎮(zhèn)化建設(shè)。因此，從全局高度，全面、協(xié)調(diào)地推進(jìn)我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化，避免出現(xiàn)地區(qū)差距加大，經(jīng)濟(jì)兩極分化的現(xiàn)象，不僅要對(duì)目前全國(guó)政府性債務(wù)要有一個(gè)全盤和正確的了解，同時(shí)對(duì)各類顯性和隱性債務(wù)，在數(shù)量上也要有準(zhǔn)確的把握。只有這樣，才能預(yù)防和化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免宏觀調(diào)控的盲目性和隨意性，同時(shí)也只有在全面掌握情況后，才能為后續(xù)出臺(tái)支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策和措施，提供強(qiáng)有力的分析結(jié)論和數(shù)據(jù)支撐。從這個(gè)角度講，政府性債務(wù)摸清搞透了，對(duì)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、政府債務(wù)率不是很高、融資相對(duì)滯后的地區(qū)而言，反而有可能得到金融支持，分享到融資渠道和政策的機(jī)遇。
第四，從政府融資行為的管理來看，從中央、省、市到區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府投融資行為缺乏系統(tǒng)、規(guī)范、長(zhǎng)效的管理機(jī)制，不同層級(jí)的政府之間，同級(jí)政府的部門之間，政府部門與融資平臺(tái)之間的配合和協(xié)調(diào)，缺乏整體性、系統(tǒng)性和規(guī)范性。政府性債務(wù)管理政出多門，甚至有的政府部門還從事具體融資、建設(shè)任務(wù)，扮演著地方政府投融資平臺(tái)的角色，自我管理，各自為政，對(duì)實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的健康發(fā)展和政府的可持續(xù)融資，帶來了不利影響。再次對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，也是為新一屆政府解決地方政府的融資問題和財(cái)稅體制改革做鋪墊。社會(huì)期待深化財(cái)稅體制改革，包括調(diào)整中央和地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)，明確支出責(zé)任，建立地方政府規(guī)范的投融資管理機(jī)制。因此，一旦債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到清查，不僅有助于針對(duì)性地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行隔離和消化，還可以為緩解地方政府的償債壓力，開辟低成本、創(chuàng)新性的金融工具和渠道，包括市政債的加快推出。可以預(yù)見的是，要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，地方政府仍然需要舉債，而建立規(guī)范、陽光化的投融資機(jī)制迫在眉睫。
（丁伯康博士系中國(guó)城投網(wǎng)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)總裁）
