2008年金融危機(jī)之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)率先復(fù)蘇，在此過(guò)程中，各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)功不可沒(méi)。相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2012年一季度，我國(guó)地方投融資平臺(tái)累計(jì)融資超6700億元，貸款余額增長(zhǎng)率在最高點(diǎn)時(shí)曾突破70%。隨著地方投融資平臺(tái)的數(shù)量和規(guī)模高速增長(zhǎng)，投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)也在不斷加劇，引起政府和學(xué)界的足夠重視和廣泛爭(zhēng)議。
地方投融資平臺(tái)的發(fā)展歷程
地方政府投融資平臺(tái)是各級(jí)地方政府獲取資金的重要平臺(tái)，主要是各類城市建設(shè)投資的企（事）業(yè)法人機(jī)構(gòu)。地方投融資平臺(tái)的形成與發(fā)展主要經(jīng)歷了4個(gè)階段。
第一階段是初步探索階段（1987～1997）。1987年，上海久事公司成立，成為我國(guó)最早的綜合性政府投融資平臺(tái)公司。隨后國(guó)家發(fā)布了一系列政策文件，在政策支持和地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求壓力之下，地方投融資平臺(tái)開(kāi)始起步。
第二階段是推廣融合階段（1997～2008）。受1997年亞洲金融危機(jī)影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下滑壓力加大，為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，1998年國(guó)家開(kāi)始實(shí)施積極的財(cái)政政策，這又一次促進(jìn)了地方投融資平臺(tái)公司的發(fā)展。
第三階段是高速發(fā)展階段（2008～2010）。受2008年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球性金融危機(jī)的影響，國(guó)務(wù)院提出巨額經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，在這種背景下，配套國(guó)家經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，地方政府積極籌建地方投融資平臺(tái)，融資平臺(tái)的作用迅速凸顯。尤其是2009年年初中國(guó)人民銀行（下稱“央行”）與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（下稱“銀監(jiān)會(huì)”）聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步加速了地方投融資平臺(tái)的迅猛發(fā)展，無(wú)論是數(shù)量還是融資規(guī)模都是前所未有的。
第四階段是規(guī)范清理階段（2010～）。地方政府投融資平臺(tái)經(jīng)歷了2008年經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的實(shí)施，2009年地方融資平臺(tái)公司舉債融資規(guī)模出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。因此，從2010年年初開(kāi)始，規(guī)范和清理地方政府投融資平臺(tái)的政策法規(guī)紛紛出臺(tái)。2010年7月，中央對(duì)于地方融資平臺(tái)的管理開(kāi)始悄然加速。國(guó)家發(fā)改委（下稱“發(fā)改委”）暫停了對(duì)所有新報(bào)和排隊(duì)等待的城投類債券的批復(fù)，隨后，財(cái)政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會(huì)又?jǐn)M出臺(tái)地方融資平臺(tái)清理操作細(xì)則。2012年3月，銀監(jiān)會(huì)召開(kāi)了“地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作會(huì)議”，再一次給快速發(fā)展的地方融資平臺(tái)降溫，并進(jìn)一步規(guī)范了融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)模式，以減少貸款風(fēng)險(xiǎn)。
融資平臺(tái)從其產(chǎn)生到發(fā)展，有其必然性。雖然融資平臺(tái)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用，但隨著融資平臺(tái)債務(wù)總規(guī)模的飛速增長(zhǎng)，加之融資平臺(tái)本身運(yùn)作的不規(guī)范等原因，其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)日益突出。首先，隨著地方政府融資平臺(tái)的快速發(fā)展，其大規(guī)模貸款舉債的行為相當(dāng)于地方財(cái)政綁架了貨幣政策，這必然造成商業(yè)銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)加大，銀行壞賬的發(fā)生概率增大，進(jìn)而也導(dǎo)致地方政府不良貸款隱形飆升。同時(shí)，由于地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)多數(shù)是地方財(cái)政擔(dān)保貸款，而土地收入是地方財(cái)政收入的重要來(lái)源，這就更加突出房地產(chǎn)行業(yè)和地方融資平臺(tái)微妙的依存聯(lián)系。土地價(jià)格和土地收入對(duì)地方政府融資平臺(tái)暢通運(yùn)行起到的重要作用可見(jiàn)一斑。
找準(zhǔn)癥結(jié)，有效防范
逐步推進(jìn)財(cái)政體制改革，化解根本性的體制障礙。分稅制是造成地方政府投融資平臺(tái)急劇增長(zhǎng)的根本原因。地方政府投融資平臺(tái)的產(chǎn)生源于分稅制改革導(dǎo)致的地方政府可支配收入不足問(wèn)題。1994年的分稅制改革使中央和地方間的財(cái)政收入分配格局發(fā)生了重大變化。中央財(cái)政收入的比重不斷提高，地方財(cái)政收入相應(yīng)降低，這就致使地方政府過(guò)度依賴融資平臺(tái)融資，造成平臺(tái)償債壓力不斷增加。防范風(fēng)險(xiǎn)要從根源抓起，所以，要從根本上解決投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，需要逐步地對(duì)現(xiàn)有財(cái)政體制進(jìn)行改革和完善。中央和省級(jí)財(cái)政要加大財(cái)政保障的力度，可以通過(guò)事權(quán)的劃分，匹配給地方政府相應(yīng)財(cái)權(quán)。實(shí)現(xiàn)財(cái)政層級(jí)的科學(xué)管理，優(yōu)化資金配置。
規(guī)范和提升投融資平臺(tái)運(yùn)作能力，降低貸款的償還風(fēng)險(xiǎn)。投融資平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)和管理水平問(wèn)題，是投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部原因。平臺(tái)公司存在著法人制度不健全、政府干預(yù)嚴(yán)重等缺陷，導(dǎo)致融資能力逐漸下降。同時(shí)部分政府平臺(tái)公司沒(méi)有建立起還款約束機(jī)制和還款保障機(jī)制，市場(chǎng)運(yùn)作與管理水平也較差，難以形成自我平衡體系，也加劇了各平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)。因此，一方面要完善平臺(tái)公司的內(nèi)部治理，建立科學(xué)現(xiàn)代的企業(yè)制度。實(shí)行地方投融資平臺(tái)的市場(chǎng)化運(yùn)作。嚴(yán)格控制平臺(tái)的資金使用流向，以資金利用最優(yōu)化為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資金的最優(yōu)化配置。另一方面，探索多元化的融資方式，嘗試以股權(quán)融資、項(xiàng)目融資、資產(chǎn)證券化等融資手段實(shí)現(xiàn)融資目標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)融資模式多元化、資金來(lái)源多渠道。同時(shí)，提高平臺(tái)投融資信息及決策的公開(kāi)透明，有利于受監(jiān)管部門(mén)、投資者的監(jiān)督，吸引社會(huì)資本共同進(jìn)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。
強(qiáng)化投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管理，減少金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)的資金支持成為投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)大推動(dòng)力，也是加劇風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。2008年國(guó)家巨額經(jīng)濟(jì)刺激投資計(jì)劃實(shí)施以來(lái)，各商業(yè)銀行降低門(mén)檻、積極助力地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)，造成信貸風(fēng)險(xiǎn)快速聚集。金融機(jī)構(gòu)特別是銀行，作為地方投融資平臺(tái)資金的重要來(lái)源，必須要對(duì)平臺(tái)信貸認(rèn)真評(píng)估，全面考察，明確平臺(tái)公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)以及償債能力。同時(shí)，銀行之間也要溝通合作，針對(duì)平臺(tái)公司，搭建信用評(píng)價(jià)平臺(tái)，共同防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。銀行間要建立起利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作機(jī)制，可以通過(guò)降低單個(gè)銀行貸款額度，達(dá)到控制金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的目的。
確定科學(xué)的考核機(jī)制，削弱現(xiàn)行政績(jī)考核對(duì)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的助推力。政績(jī)考核推動(dòng)融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)猛增是風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。當(dāng)前，地方官員政績(jī)考核方式以區(qū)域GDP增長(zhǎng)速度和固定資產(chǎn)投資增速為核心，過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。這使得融資平臺(tái)成為地方政府經(jīng)濟(jì)工作的重要抓手。地方政府必然有積極性去擴(kuò)大融資平臺(tái)規(guī)模，從而導(dǎo)致融資平臺(tái)過(guò)多過(guò)濫，也強(qiáng)化了平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要通過(guò)制定科學(xué)的考核機(jī)制，來(lái)緩解風(fēng)險(xiǎn)的形成。必須轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主的考核方式，建立以民生為導(dǎo)向的考核機(jī)制，以提升人民生活工作幸福指數(shù)為宗旨，將義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障發(fā)展水平等作為考核指標(biāo)納入對(duì)地方政府的考核體系中。作為地方政府，要提前規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，明確投資職責(zé)，防止過(guò)度融資。
