允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，將使地方城建債務(wù)由隱蔽變?yōu)楣_，融資方式由無序變?yōu)橐?guī)范，有利于風(fēng)險(xiǎn)管控
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。
筆者認(rèn)為，作為改革完善地方政府投融資機(jī)制的重要舉措，此舉將使地方城建債務(wù)由隱蔽變?yōu)楣_，融資方式由無序變?yōu)橐?guī)范，合法融資渠道由相對單一走向多樣，有利于風(fēng)險(xiǎn)管控。
上世紀(jì)80年代前，我國地方城建主要依靠財(cái)政預(yù)算資金轉(zhuǎn)化進(jìn)行有限投入，與社會資金不相往來。90年代后，以土地使用制度改革和投資制度改革為契機(jī)，地方城建走上負(fù)債開發(fā)之路，融資形式也變得五花八門，如財(cái)政預(yù)算內(nèi)外基建撥款、土地出讓收入建設(shè)撥款，以及銀行、保險(xiǎn)（放心保）公司和投資公司的借貸資金等。還有不少地方政府為規(guī)避《預(yù)算法》，以各種形式變相發(fā)行公債，亂象盡顯，導(dǎo)致隱性債務(wù)纏身，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)日益集聚。
審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，其抽查的36個地方政府本級政府性債務(wù)余額比2010年增長12.94%，銀行貸款和發(fā)行債券是債務(wù)資金的主要來源，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、保障性住房和土地收儲的債務(wù)支出增長較大。當(dāng)前和今后相當(dāng)長時間內(nèi)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是各地的一項(xiàng)重要任務(wù)，大量城建資金的“借用管還”仍需地方政府來承擔(dān)。對于許多地方的城建融資亂象，堵不如疏，讓城市建設(shè)市場化融資透明、合法、規(guī)范起來，越來越成為共識。
允許地方政府發(fā)債，拓寬了合法融資渠道，有利于解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金的來源，避免因過度依靠商業(yè)銀行貸款而加劇金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府規(guī)范發(fā)債，須向市場公開其資產(chǎn)、負(fù)債以及稅收狀況，能夠納入預(yù)算監(jiān)督之下。此外，地方政府發(fā)債還將為債券市場注入新的活力，有利于促進(jìn)債券市場健康發(fā)展。
從2011年國務(wù)院批準(zhǔn)上海、廣東等地進(jìn)行的政府自行發(fā)債試點(diǎn)來看，我國地方政府發(fā)債并不同于國外的市政債券。市政債券以地方財(cái)政獨(dú)立于中央財(cái)政為基礎(chǔ)，并有著嚴(yán)格的法律和制度約束，我國當(dāng)前不具備這些條件；市政債券的發(fā)行人是地方政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)，而我國當(dāng)前地方政府不可以獨(dú)立決定債券發(fā)行；市政債券由地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)還本付息的全部責(zé)任，而我國在地方政府無力償債時，中央政府也有償債的責(zé)任。
目前，我國地方政府發(fā)債仍由中央財(cái)政“兜底”，地方發(fā)債是介于中央財(cái)政代為發(fā)債與地方政府自主發(fā)債的中間模式。在市場發(fā)育不充分、信用關(guān)系不規(guī)范、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)漸顯的當(dāng)下，從風(fēng)險(xiǎn)底線思維考慮，應(yīng)盡快建立起規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理制度及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。從緩解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)考慮，應(yīng)以加強(qiáng)發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為契機(jī)，通過編制資產(chǎn)負(fù)債表，讓地方政府亮出家底，促進(jìn)地方財(cái)政公開化、透明化改革。
根據(jù)《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，地方政府可以發(fā)行地方政府債券。但對于如何保護(hù)投資者利益，中央政府與地方人大如何履行監(jiān)管責(zé)任，以及違約責(zé)任如何追究等，都沒有相關(guān)法律規(guī)定?？梢姡瑧?yīng)盡快完善相關(guān)法律與法規(guī)，為地方政府發(fā)債可持續(xù)良性發(fā)展提供法律、政策支持。
