作者：康峰
根據(jù)財政部PPP中心《PPP綜合信息平臺管理庫項目2021年年報》披露，截止2021年底，全國已累計入庫PPP項目10243個、投資額約16.2萬億。
從以上數(shù)據(jù)可以看出，PPP模式作為公共服務(wù)供給的創(chuàng)新機制，在充分發(fā)揮市場機制作用、有效節(jié)省政府投資、提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率以及實現(xiàn)公共利益最大化方面，都發(fā)揮了巨大的作用。
那么，地方政府作為公共服務(wù)的提供者和公共事務(wù)的管理者，在與社會資本方的合作中，如何通過必要的監(jiān)督和績效考核，實現(xiàn)PPP項目最終的公共服務(wù)目標(biāo)？
其中很重要的一項工作，就是在利用政府出資人的股東身份對PPP項目公司實施運營監(jiān)管的同時，也作為實施機構(gòu)履行行業(yè)監(jiān)管職能的補充，來完善對PPP項目的監(jiān)管，包括考核。
以下是我們在這方面的思考：
一、在PPP項目中政府方股東和實施機構(gòu)的區(qū)別 實施機構(gòu)對PPP項目的績效考核有明確的管理辦法和運行機制，在政策上有明確的按效付費的要求，是PPP項目政府和社會資本合作的核心管理措施。 政府出資人股東監(jiān)督是對于PPP項目政府監(jiān)管的補充。 實施機構(gòu)的考核目的在于對績效目標(biāo)運行情況進行跟蹤管理和定期檢查，確保階段性目標(biāo)與資金支付相匹配，防止提前鎖定政府支出責(zé)任，防止項目公司實際產(chǎn)出達(dá)不到預(yù)期的效果，績效考核結(jié)果是項目公司或社會資本方取得項目回報的依據(jù)。 政府出資人股東監(jiān)督目的在于政府方通過股權(quán)投資的方式進入項目公司決策內(nèi)部，以實現(xiàn)PPP項目的公共利益為目標(biāo)在項目公司內(nèi)部對社會資本方、項目公司進行監(jiān)管。 實施機構(gòu)績效考核主要是根據(jù)項目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績效目標(biāo)和指標(biāo)體系開展PPP項目績效評價。 政府出資人以股東身份直接參與項目公司的重大決策，對項目公司資金使用、重要決策、項目實施進行監(jiān)管，必要時行使一票否決權(quán)。通過出資人委派項目公司的董事、監(jiān)事和高管人員，及時掌握項目實施情況，增加了政府對項目的監(jiān)管途徑。監(jiān)管的依據(jù)主要是《民法典》及《中華人民共和國公司法》。 實施機構(gòu)績效考核的對象是PPP項目本身，具體為合作期內(nèi)的項目產(chǎn)出、項目實施效果和項目管理等。 政府出資人股東監(jiān)督對象主要是依托PPP項目成立的項目公司。 二、國企平臺公司作為PPP項目政府出資人的履職責(zé)任
國企平臺公司作為PPP項目的政府出資人代表，除對項目公司承擔(dān)出資責(zé)任外，也應(yīng)履行社會責(zé)任、展現(xiàn)城投擔(dān)當(dāng)，協(xié)助地方政府保障PPP項目的公共利益。
在《PPP實施方案》及《PPP項目合同》中，為防止項目公司的不當(dāng)經(jīng)營損害公共安全和公眾利益，通常會設(shè)置“一票否決權(quán)”，即對于可能影響社會公共利益或社會公共安全的重大決策及經(jīng)營活動，需全體股東/董事一致同意。同時為了履行公共管理的職能，也會約定在特定情形下，對項目進行臨時接管或提前終止。
但在PPP項目的實踐中，由于國企平臺公司因?qū)怖婊蚬舶踩姆秶奥氊?zé)不甚了解，部分社會資本方對于相關(guān)重大事項不上報到股東會或董事會，或上報的重大事項國企平臺公司未進行研判，導(dǎo)致國企平臺公司或委派的董事對事項的發(fā)生不充分知情，無法有效對可能影響社會公共利益或社會公共安全的重大決策進行審查，以至于造成對公共利益或公共安全的損害。
PPP項目政府出資人代表的公共利益監(jiān)督履職內(nèi)容的缺失和風(fēng)險主要體現(xiàn)在以下方面：
1.項目公司實際管理歸屬于社會資本方股東。作為因特殊目的設(shè)立的公司，其法人治理結(jié)構(gòu)和公司內(nèi)控機制常常存在一定的問題，導(dǎo)致項目公司無法作為完整的、獨立的法人機構(gòu)負(fù)責(zé)具體項目管理，對項目的投資建設(shè)管理帶來一定的質(zhì)量安全和成本風(fēng)險。
2.項目公司財務(wù)制度和資金管理制度不合理或難以和項目實施需求相匹配。如資金歸集制度下的資金監(jiān)管難以實現(xiàn)，項目公司對資金使用及配置無首要決定權(quán)，而這可能會對項目公司投資實施效率和資金安全造成重大影響。
3.項目公司是否設(shè)置了合理的薪酬制度、是否對關(guān)聯(lián)交易履行了審查程序、是否按照相關(guān)法律法規(guī)履行對外發(fā)包采購及相關(guān)行為是否及時向政府方備案等，這些容易對項目公司成本管理造成重大漏洞和不合理的情形，可能嚴(yán)重有損國有資產(chǎn)投資效益。
4.因社會資本方股東自身運營原因，可能容易連帶項目出現(xiàn)建設(shè)重大異常、項目公司經(jīng)營管理重大異常等問題，可能會導(dǎo)致違反法律法規(guī)、行業(yè)管理要求或損害政府方利益的情況。
5.項目公司未落實建設(shè)期和運營期保險投保責(zé)任，無法使項目的建設(shè)運營風(fēng)險得到有效轉(zhuǎn)移，相關(guān)損失發(fā)生后難以得到有效分?jǐn)偤脱a償，項目抗風(fēng)險能力無法得到保障，給項目資產(chǎn)安全和穩(wěn)定運營帶來重大隱患。
6.項目公司往往容易忽略PPP項目的公益性及公共服務(wù)屬性，對項目的環(huán)保、公眾滿意等社會影響保障不充分，因此保障項目的綠色可持續(xù)發(fā)展及充分保障居民滿意也是項目公司監(jiān)管容易忽略的一點。
7.基于對PPP項目公益性及公共服務(wù)屬性的保障，政府方往往會給予項目合理收益確保項目保本微利，但項目公司基于公司運營的逐利屬性下往往在公共服務(wù)定價策略上會出現(xiàn)未考慮公共服務(wù)規(guī)模優(yōu)先原則的情況。
8.項目公司在運營服務(wù)方面相關(guān)內(nèi)部機制設(shè)立和決策時未按合同約定履行到位，未履行普遍服務(wù)義務(wù)；或基于公司運營的逐利屬性下難以從公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)角度規(guī)劃項目運營機制、履行項目決策，致使項目公共服務(wù)屬性缺失。
9.項目公司安排項目稅收轉(zhuǎn)移，使項目稅收無法落在項目當(dāng)?shù)?/span>，在影響了當(dāng)?shù)卣呢斦杖氲耐瑫r也會對項目稅收核查帶來隱患，從長遠(yuǎn)角度看不利于項目發(fā)展，也不利于項目公司與政府方的長期合作。
三、國企平臺公司作為PPP項目政府出資人的履職措施 鑒于以上分析的風(fēng)險，建議從以下幾個方面加強國企平臺公司股東對PPP項目的公共利益及公共安全事項的監(jiān)管，切實落實履職行為：
第一，進行項目審查及研判，切實保障政府出資人知情權(quán)。
充分保障的知情權(quán)是政府出資人切實履行公共利益及公共安全事項的監(jiān)管的前提。在PPP項目合同中通常會規(guī)定項目公司有義務(wù)定期向政府提供有關(guān)項目實施的報告和信息，以便政府方及時了解項目的進展情況，但在項目實際執(zhí)行過程中往往會存在不提交、少提交、提交的報告流于形式等情況。
政府出資人應(yīng)按照相關(guān)法律規(guī)定和公司章程約定采取合理干預(yù)措施，基于項目現(xiàn)狀對項目情況進行深入審查及研判，同時后續(xù)要求項目公司嚴(yán)格按照PPP項目合同要求，及時準(zhǔn)確向政府方提供相關(guān)信息，并及時上報實施機構(gòu)與政府主管部門，對于違反合同約定的可以根據(jù)違約條款追究相應(yīng)責(zé)任。
第二，明確界定公共利益及公共安全事項的范圍，切實保障職責(zé)履行。
由于在項目實施過程中，可能會出現(xiàn)對于涉及公共利益及公共安全事項范圍界定不明晰，導(dǎo)致政府出資人股東沒有動力監(jiān)督、想監(jiān)督而不好監(jiān)督、監(jiān)督了影響項目正常運行的情況發(fā)生。因此需要明確界定公共利益及公共安全事項的范圍，對于范圍內(nèi)相關(guān)事項應(yīng)做到應(yīng)管盡管、發(fā)生必管，對于范圍外發(fā)生事項按項目合同及股東協(xié)議約定進行監(jiān)督等。
第三，建立機制預(yù)案，對股東會/董事會的議案進行常態(tài)化審查。
為有效防范公共利益或公共安全被侵害，在股東會/董事會對重大事項決策之前，對所決策內(nèi)容設(shè)置審核程序，通過制度指定、風(fēng)險識別、風(fēng)險應(yīng)對等管理活動，切實保障國企平臺公司股東對公共利益及公共安全事項的履職監(jiān)管。
