中國(guó)首次覆蓋中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府的政府性債務(wù)審計(jì)上月揭曉。對(duì)于其中值得注意的問(wèn)題，審計(jì)部門(mén)認(rèn)為，主要是地方政府債務(wù)增長(zhǎng)較快、部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，以及債務(wù)償還依賴(lài)土地出讓收入等，而在總體上債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。
風(fēng)險(xiǎn)可控的一個(gè)佐證是負(fù)債率、債務(wù)率等指標(biāo)處于安全區(qū)間。不過(guò)，如果我們暫時(shí)不計(jì)債務(wù)期限，著重觀察政府負(fù)債及綜合財(cái)力情況，將職工養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)負(fù)擔(dān)、財(cái)力的可使用性等考慮在內(nèi)，則會(huì)得出另一番政府資產(chǎn)負(fù)債圖景。
地方債務(wù)問(wèn)題不可過(guò)于樂(lè)觀
審計(jì)署公告顯示，截至2013年6月底，中國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.9萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6.7萬(wàn)億元，簡(jiǎn)單加總合計(jì)30.3萬(wàn)億元，比2012年底增加2.5萬(wàn)億元，年化增長(zhǎng)率18.05%。其中，中央政府性債務(wù)年化增長(zhǎng)率8.43%，地方政府性債務(wù)年化增長(zhǎng)率25.24%。
債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在地方政府層面。結(jié)合審計(jì)署2011年第35號(hào)審計(jì)公告對(duì)地方政府性債務(wù)情況的介紹，可以整理出1997-2013年地方政府性債務(wù)的基本情況。
1997年以來(lái)，地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年較快增長(zhǎng)，增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期中央政府性債務(wù)增速和GDP名義增速。
2010年后，地方政府性債務(wù)的膨脹并沒(méi)有得到有效控制，增速仍然高達(dá)20%以上。2013年年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次將“防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”單列為六大主要任務(wù)之一，從側(cè)面反映了目前債務(wù)形勢(shì)不容樂(lè)觀。
2010年后，地方政府性債務(wù)的構(gòu)成情況發(fā)生明顯變化，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)占比有接近6.9個(gè)百分點(diǎn)的較大下降，與此同時(shí)，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)占比則有接近8.7個(gè)百分點(diǎn)的較大提升。這反映了在地方政府性債務(wù)問(wèn)題受到日益關(guān)注的情況下，地方政府不再簡(jiǎn)單地、直接在合同條款上明確對(duì)融資平臺(tái)新借債務(wù)的擔(dān)保責(zé)任，而是更多地采取隱性擔(dān)保的方式。
政府債務(wù)可能存在四個(gè)低估
政府負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）方面，截至2012年底，根據(jù)或有債務(wù)償還概率計(jì)算的負(fù)債率為39.43%，簡(jiǎn)單加總計(jì)算的負(fù)債率為53.51%，均低于國(guó)際通常使用的60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。政府債務(wù)率（債務(wù)余額/政府綜合財(cái)力）方面，截至2012年底，根據(jù)或有債務(wù)償還概率計(jì)算的債務(wù)率為113.41%，處于國(guó)際貨幣基金組織（IMF）確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍（90%-150%）之內(nèi)，簡(jiǎn)單加總計(jì)算的債務(wù)率為153.89%，略高于IMF參考值上限。政府外債與GDP的比率和逾期債務(wù)率都處于較低水平?？傮w看來(lái)，全國(guó)政府性債務(wù)情況相對(duì)安全。不過(guò)，對(duì)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)情況的判斷，當(dāng)前可能存在著四個(gè)低估，需要予以重視。
一是政府性債務(wù)數(shù)據(jù)存在低估。此次公布的中央政府債務(wù)明細(xì)沒(méi)有包括養(yǎng)老金負(fù)債。養(yǎng)老金負(fù)債主要是指養(yǎng)老保險(xiǎn)（放心保）制度轉(zhuǎn)軌時(shí)舊體制留下的養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)負(fù)擔(dān)，暫不考慮因人口結(jié)構(gòu)老齡化導(dǎo)致的隱性負(fù)債。2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)計(jì)賬額（即所謂空賬）高達(dá)26147億元，這部分債務(wù)屬于中央政府的顯性債務(wù)。如果包括在內(nèi)，根據(jù)或有債務(wù)償還概率計(jì)算的負(fù)債率和簡(jiǎn)單加總計(jì)算的負(fù)債率會(huì)升高5個(gè)百分點(diǎn)，分別達(dá)到44.43%和58.51%。
二是政府綜合財(cái)力數(shù)據(jù)存在高估。根據(jù)審計(jì)公告給出的債務(wù)率數(shù)據(jù)，可以倒推算出2012年政府綜合財(cái)力為180445.38億元。政府綜合財(cái)力主要包括公共財(cái)政收入、政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金收入。2012年，這四項(xiàng)政府收入分別是117253.52億元、37534.90億元、1495.90億元和28909億元，合計(jì)185193.32億元，與審計(jì)公告中使用的數(shù)值誤差不超過(guò)3%。在這四項(xiàng)政府收入中，統(tǒng)籌使用空間最大的是公共財(cái)政收入，其次是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入和政府性基金收入。社會(huì)保險(xiǎn)基金收入是與特定的社會(huì)保險(xiǎn)支出相對(duì)應(yīng)的，統(tǒng)籌使用并用于償還債務(wù)的空間不大。因此，如果僅以公共財(cái)政收入、政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入作為政府綜合財(cái)力，根據(jù)或有債務(wù)償還概率計(jì)算的債務(wù)率和簡(jiǎn)單加總計(jì)算的債務(wù)率將分別拉升至130.94%和177.68%，將接近和大幅超過(guò)合理區(qū)間上限。
三是債務(wù)負(fù)擔(dān)在資產(chǎn)價(jià)格高企時(shí)容易低估。實(shí)際上，債務(wù)負(fù)擔(dān)受資產(chǎn)價(jià)格影響較大，近年的高地價(jià)和高房?jī)r(jià)提高了政府持有的土地資產(chǎn)、國(guó)企資產(chǎn)價(jià)格，降低了債務(wù)負(fù)擔(dān)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，在市場(chǎng)繁榮期，債務(wù)負(fù)擔(dān)雖然上升，但往往不是頂部，一旦資產(chǎn)價(jià)格下降，由于債務(wù)的名義值是不變的，而凈資產(chǎn)則會(huì)大幅縮水，從而債務(wù)負(fù)擔(dān)水平上升，導(dǎo)致去杠桿壓力加大。也就是說(shuō)，如果目前的土地和房地產(chǎn)價(jià)格是虛高狀態(tài)，未來(lái)將有較大幅度的下降，那么現(xiàn)在的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)水平則被低估了。
四是中央和省級(jí)財(cái)政還承擔(dān)著國(guó)有銀行儲(chǔ)蓄存款保險(xiǎn)責(zé)任。政府融資平臺(tái)的債務(wù)只是政府的直接債務(wù)，而由于我國(guó)沒(méi)有存款保險(xiǎn)制度，一旦發(fā)生金融危機(jī)出現(xiàn)銀行倒閉，則需要政府對(duì)銀行的儲(chǔ)蓄存款承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，這部分責(zé)任目前沒(méi)有考慮在政府債務(wù)之中。
當(dāng)然，我國(guó)政府財(cái)政和資產(chǎn)規(guī)模遠(yuǎn)大于世界上主要國(guó)家的平均水平，國(guó)際上通行的債務(wù)情況參考指標(biāo)只能作為評(píng)判我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度的因素之一。鑒于我國(guó)政府擁有龐大的土地資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)，同時(shí)政府性債務(wù)資金也相應(yīng)形成了一部分可變現(xiàn)、有收益的資產(chǎn)，所以即使考慮上述債務(wù)低估和資產(chǎn)高估因素，全國(guó)政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)仍處于相對(duì)安全的區(qū)間內(nèi)。只是，債務(wù)負(fù)擔(dān)快速上升的風(fēng)險(xiǎn)仍須引起高度警惕。
