先摸底，后行動(dòng)，全國(guó)各級(jí)政府債務(wù)情況在2013年末出爐之后，2014年將進(jìn)入地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)化解之年。
近日，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、民建中央副主席辜勝阻在接受采訪前瞻“兩會(huì)”經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)時(shí)也表示，防范和化解政府性債務(wù)特別是地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將是今年“兩會(huì)”的一大焦點(diǎn)。
審計(jì)署公布的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約20.7萬(wàn)億元。其中，地方負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約10.9萬(wàn)億。
中共十八屆三中全會(huì)已提出“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”。不久前召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也提出要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為2014年經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)。
種種跡象顯示，化解地方債務(wù)問(wèn)題，市政債和公私合作模式有望成為主選項(xiàng)。
市政債進(jìn)入制度設(shè)計(jì)階段
“基礎(chǔ)設(shè)施使用和受益的時(shí)間很長(zhǎng)，如果基礎(chǔ)設(shè)施投資都由當(dāng)代人來(lái)承擔(dān)的話，顯然這個(gè)債期是不公平的。適度融資讓這代人和下一代人來(lái)共同承擔(dān)這個(gè)成本，是一個(gè)雙贏的成果?！眹?guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)王一鳴認(rèn)為，地方政府融資具有一定的合理性。
事實(shí)上，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，一刀切地抑制地方政府債務(wù)擴(kuò)張的政策，也難以得到堅(jiān)持。問(wèn)題的出路在于，使地方政府獲得受約束的市場(chǎng)化融資渠道。
從地方政府的角度看，開(kāi)閘市政債則被寄予厚望。十八屆三中全會(huì)也指出，要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。
市政債由地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行，發(fā)行市政債券所募集的資金主要用于城市或地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是美國(guó)、日本還是南美國(guó)家，市政債在城鎮(zhèn)化過(guò)程中都發(fā)揮了重要作用。更為重要的是，與當(dāng)前地方政府普遍依賴(lài)的融資平臺(tái)相比，市政債需要詳盡地披露信息，面臨較強(qiáng)的市場(chǎng)約束。
而將出任央行研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家的馬駿也認(rèn)為，要建立地方人大對(duì)地方債的約束機(jī)制，市政債需要經(jīng)過(guò)地方人大的預(yù)算批準(zhǔn)。
在馬駿看來(lái)，如果按照美國(guó)的地方政府發(fā)債的相對(duì)規(guī)模來(lái)計(jì)算，中國(guó)地方政府根據(jù)自己的財(cái)政收入以及參照美國(guó)的財(cái)政收入與地方債之間的比例來(lái)看，中國(guó)的地方政府應(yīng)該有潛力能發(fā)6萬(wàn)多億，去年地方債發(fā)行是3500億。
央行副行長(zhǎng)潘功勝透露的消息顯示，市政債無(wú)論在學(xué)術(shù)界還是政策上都已經(jīng)形成了一個(gè)共識(shí)。目前主要是在一些技術(shù)細(xì)節(jié)上還需充分論證。
舉例而言，一個(gè)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中在發(fā)債主體上。有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)由上級(jí)政府代替下級(jí)政府發(fā)債融資。但在潘功勝看來(lái)，可行的方式應(yīng)該是誰(shuí)償債，誰(shuí)發(fā)債。此外，另一個(gè)需要明確的事項(xiàng)是，市政債的投資主體。潘功勝認(rèn)為，應(yīng)該鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝送顿Y本地的市政債。
PPP模式受青睞
而在農(nóng)業(yè)銀行戰(zhàn)略規(guī)劃部楊偉看來(lái)，可以公私合作（PPP）化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
所謂PPP模式（Public—Private—Partnership）是指政府與私人部門(mén)之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。這種融資形式的實(shí)質(zhì)是通過(guò)給予私營(yíng)部門(mén)長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)獲得基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的資金。
“地方政府債務(wù)的快速擴(kuò)張，表明地方政府過(guò)度參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，擠壓私人部門(mén)活動(dòng)空間，不利于激發(fā)市場(chǎng)活力。”楊偉認(rèn)為，通過(guò)PPP模式，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力，亦可減少政府財(cái)政支出壓力。
就控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，辜勝阻也建議，激發(fā)民間資本活力，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的公私合作模式，有效緩解地方政府債務(wù)壓力。
“在當(dāng)前創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、積極推動(dòng)企業(yè)"走出去"的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級(jí)，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制變革?！必?cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉則如此表述PPP模式。
據(jù)接近監(jiān)管層人士近日向《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示，在去年年底結(jié)束的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上專(zhuān)門(mén)召開(kāi)了一個(gè)研討PPP模式的會(huì)議。
上周舉行的二十國(guó)集團(tuán)財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)上，樓繼偉公開(kāi)表示，要改革投資模式，鼓勵(lì)私人部門(mén)進(jìn)入過(guò)去主要由政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。
中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)的思考則顯得更為系統(tǒng)，他提出了解決地方債務(wù)問(wèn)題的四種對(duì)策。具體來(lái)看，其一，產(chǎn)權(quán)對(duì)策，通過(guò)資產(chǎn)證券化等，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)向社會(huì)資本的轉(zhuǎn)讓。其二，機(jī)構(gòu)對(duì)策，成立城市基礎(chǔ)設(shè)施投資專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，封閉管理平臺(tái)資金。其三，市場(chǎng)對(duì)策，也即不賣(mài)資產(chǎn)，硬性清償。其四，推動(dòng)匯率自由化，國(guó)外投資者也愿意參與市場(chǎng)的重整。
