多項監(jiān)管方案試點中出現(xiàn)的問題仍需解決。將形成政府“資產(chǎn)負債表”的財務(wù)報告制度仍待細化規(guī)則；開啟市政債規(guī)范平臺融資后的地方債務(wù)限額由誰監(jiān)督也需明確。
3月5日，財政部提交全國人大的2014年財政預(yù)算報告中，明確提出今年監(jiān)管地方政府性債務(wù)的多項舉措。十八屆三中全會和中央經(jīng)濟工作會議都將防范和化解地方債作為今年經(jīng)濟工作的主要任務(wù)，但當(dāng)時并未公布具體方案。
2014年財政預(yù)算報告顯示，地方政府將在公益性投資的融資主體和債務(wù)規(guī)模上同時受到嚴格監(jiān)管，包括需要抓緊剝離融資平臺公司承擔(dān)的政府融資職能，政府性債務(wù)將通過建立政府債券為主體的融資機制，實行分類管理和限額控制進行管理。
其中，尤為值得關(guān)注的是，預(yù)算報告指出將允許地方政府在有一定收益的公益性項目中發(fā)行專項市政債券融資。財政部將其列入2014年財政政策中，意味著各界呼聲已久的市政債在今年發(fā)行成為可能。
“可行的做法是國務(wù)院出臺市政債發(fā)行的相關(guān)辦法，在總額控制的情況下，允許地方政府發(fā)行市政債。” 中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院教授、中財-鵬遠地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成對21世紀經(jīng)濟報道記者表示。
債務(wù)管理基本制度之一的政府綜合財務(wù)報告制度也在預(yù)算報告中多次提及。預(yù)算報告提出，建立部分項目權(quán)責(zé)發(fā)生制的綜合財務(wù)報告是2014年財政部門的重點工作。相關(guān)數(shù)據(jù)還將用于財政部推動的政府信用評級工作中。
財務(wù)報告制度仍待細化
在總結(jié)2013年相關(guān)工作時，預(yù)算報告稱，已更全面掌握地方政府債務(wù)底數(shù)。在財政系統(tǒng)內(nèi)，已有地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)要求地方上報政府性債務(wù)的動態(tài)數(shù)據(jù)。去年審計署對地方債進行審計時，已將審計結(jié)果與系統(tǒng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)做比較，但是數(shù)據(jù)尚未公布，因此系統(tǒng)數(shù)據(jù)的準確性尚不可知。
同年，一些地方按照審計署和國土部聯(lián)合發(fā)文要求，通過將市縣土地儲備機構(gòu)融資規(guī)模納入省級相關(guān)部門進行額度監(jiān)管，也掌握了地方政府通過土地融資舉債的數(shù)據(jù)。
預(yù)算報告也提到，2013年政府綜合財務(wù)報告試編范圍進一步擴大。21世紀經(jīng)濟報道記者了解，這一項工作始于2010年末，當(dāng)年試編的省份為11個。去年試編范圍擴展至大陸31個省本級政府，財政部要求試編省份至少選擇一個市級和縣級政府參與試編。
此前試編政府綜合財務(wù)報告的依據(jù)只有財政部下發(fā)的《試編辦法》，但對多個地方的采訪反饋，這一辦法過于籠統(tǒng)，地方財政系統(tǒng)工作人員有時只能依據(jù)個人的理解做出填列，數(shù)據(jù)的準確性有待提高。
預(yù)算報告顯示，2014年財政部將在提升數(shù)據(jù)質(zhì)量上做出努力。預(yù)算報告提出，今年財政部將研究制定相關(guān)改革方案、制度規(guī)范和操作指南。
此前，行政事業(yè)單位日常核算仍以收付實現(xiàn)制為主，年終編制時由同級財政部門國庫處牽頭負責(zé)，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則對有關(guān)數(shù)據(jù)進行調(diào)整之后編制報告。
“年末調(diào)賬，數(shù)據(jù)和編表的程序不夠嚴謹，這并不能夠代表政府實際的財務(wù)狀況，還是有些不足，摸下政府的底數(shù)可以考慮?！?中南財經(jīng)政法大學(xué)會計學(xué)院教授、政府會計研究所所長張琦說，“但是，作為最終的改革目標，行政事業(yè)單位應(yīng)該在日常核算中就引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，從會計核算上確認政府債務(wù)。”
2010年、2013年分批開啟的事業(yè)單位和行政單位的會計制度改革已經(jīng)部分引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。這就意味著以本級政府為編制主體，涵蓋本級各單位綜合財務(wù)報告已經(jīng)不需要調(diào)賬，具備了合并基礎(chǔ)。
計量基礎(chǔ)的改變對制定于1997年的《總預(yù)算會計制度》也提出了變革要求。預(yù)算報告提出，財政總預(yù)算會計制度中，部分事項將采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。這將為信用評級和財務(wù)報告編制提供基礎(chǔ)信息。
前述三項存在于財政系統(tǒng)內(nèi)的措施都能提供政府債務(wù)數(shù)據(jù)，但是準確的債務(wù)信息還是以國家審計署的審計報告為準。
審計報告顯示，地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，各級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額3.49萬億，占省市縣三級政府負有償還責(zé)任債務(wù)余額37.23%。
2014年預(yù)算報告顯示，地方政府倚仗的國有土地使用權(quán)出讓收入約3.67萬億，作為地方主要償債來源的該項收入較上年預(yù)算下降11.8%。但過去幾年地方政府該項實際收入往往會超過預(yù)算。例如，2013年該項收入實際約為4.12萬億，而預(yù)算數(shù)僅為2.74萬億。
誰監(jiān)督債務(wù)限額？
2013年地方政府性債務(wù)專項審計報告顯示，截至 2012 年底，有 3個省級、99 個市級、195 個縣級、3465 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于 100%。此外，全國政府負有償還責(zé)任債務(wù)的逾期債務(wù)率為 5.38%。
3月5日提交全國人大的政府工作報告和預(yù)算報告都提及債務(wù)風(fēng)險。政府工作報告提出將建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，防范和化解債務(wù)風(fēng)險。預(yù)算報告則給出了具體的解決方案。
預(yù)算報告顯示，地方政府性債務(wù)將通過建立政府債券為主體的融資機制，實行分類管理和限額控制進行管理。
通過上述管理方式，有望厘清償債來源與政府收入的對應(yīng)關(guān)系。比如，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉債，由地方政府發(fā)行一般債券融資，以公共財政收入（即過去的一般預(yù)算收入）和舉借新債償還。這類債券目前正在擴大自主發(fā)行范圍。2013年即有山東、上海六省市嘗試，但多數(shù)地區(qū)財政部仍然代發(fā)。這類債券在上交所、深交所和銀行間債券市場流通。
對于有一定收益的公益性事業(yè)舉債，主要由地方政府發(fā)行市政債券等專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。財政部還提出，推廣運用政府與社會資本合作模式（PPP）。
“一般債券在國內(nèi)已經(jīng)存在，債券收入納入政府財政預(yù)算，用于學(xué)校、圖書館等公益事業(yè)，但是市政債券在國內(nèi)還沒有出現(xiàn)，其發(fā)行收入用于具體的項目?！睖貋沓烧f。
預(yù)算報告中，市政債的發(fā)行納入2014年財政部的財稅政策一項。但是根據(jù)我國《預(yù)算法》規(guī)定：除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此，如何合法合規(guī)地發(fā)行市政債成為焦點。
“理想的狀態(tài)是修改《預(yù)算法》，允許地方政府自行發(fā)債。但是自1995年起，預(yù)算法修改幾起幾落，爭議較大，沒有突破?！睖貋沓烧f，“可行的做法是國務(wù)院出臺發(fā)行市政債的相關(guān)辦法，在總額控制的情況下，允許地方政府發(fā)行市政債?！钡?，21世紀經(jīng)濟報道記者獲悉，由于此前《預(yù)算法》草案思路與三中全會提出的方向有所差異，今年4月這項法律的修正案還很難在全國人大常委會通過。
在溫來成看來，允許地方政府發(fā)行市政債之后，地方政府就不會再通過融資平臺發(fā)債，融資平臺的任務(wù)也就此終結(jié)。預(yù)算報告提出，地方政府要剝離融資平臺公司承擔(dān)的政府融資職能。但是，也有財政部下屬研究機構(gòu)專家的觀點認為，政府的公益性投資和平臺的經(jīng)營性項目往往已經(jīng)捆綁，如果不通過本級人大和上級政府的總額監(jiān)管，平臺公司仍然會涉及政府融資職能。
預(yù)算報告也提出，債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制將要建立，列入風(fēng)險預(yù)警范圍的高風(fēng)險地區(qū)不得新增債務(wù)余額。財政部還將推動建立地方政府信用評級制度。但報告沒有明示這些評級信息在多大范圍內(nèi)公開，以及是否要由地方本級人大直接審議和監(jiān)督債務(wù)限額。
