城鎮(zhèn)化是未來一段時(shí)間拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長的最大動(dòng)力。在千呼萬喚之后，昨日晚間，全文3萬多字，共計(jì)30多章的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃揭開面紗。
中共中央、國務(wù)院日前印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》（下稱《規(guī)劃》），要求切實(shí)加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化工作的指導(dǎo)，著重解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化等問題，推進(jìn)城鎮(zhèn)化沿著正確方向發(fā)展。
規(guī)劃最大的亮點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。規(guī)劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利等一系列舉措，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。
按照規(guī)劃，未來我國將構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點(diǎn)城市為依托、其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。
建立市民化成本分擔(dān)機(jī)制
中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心信息部部長徐洪才介紹，為了避免走彎路，《規(guī)劃》認(rèn)真總結(jié)了我國近年來城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，包括：土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效；城市管理服務(wù)水平不高，“城市病”問題日益突出等。
規(guī)劃最大的亮點(diǎn)是推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。規(guī)劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系、擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面、改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件、拓寬住房保障渠道等一系列舉措，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，并要求創(chuàng)新體制機(jī)制，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制。
目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，也就是說城鎮(zhèn)常住人口中有2億多人沒有非農(nóng)人口戶籍，與戶籍非農(nóng)人口在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)均等化方面存在差距。這樣的城鎮(zhèn)化也被稱為“偽城鎮(zhèn)化”、“半拉子的城鎮(zhèn)化”。因此，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量十分關(guān)鍵。
按照規(guī)劃，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。
不過，要切實(shí)推動(dòng)農(nóng)民工的市民化，目前仍面臨著不少障礙。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成此前曾對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》分析，盡管中央一直將人的城鎮(zhèn)化作為城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，但對(duì)地方政府來說，戶籍改革、農(nóng)民工市民化是需要掏錢的，這就涉及到利益的改革問題。因此地方政府往往更愿意在城鎮(zhèn)建設(shè)方面著力，而在推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化方面進(jìn)展甚微。
因此，如何建立一個(gè)有效的機(jī)制改變這一困局十分關(guān)鍵?！兑?guī)劃》提出，要建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分類，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任。
具體而言，政府要承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本。企業(yè)要落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓(xùn)投入，依法為農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)（放心保）費(fèi)用。農(nóng)民工要積極參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，并按照規(guī)定承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，提升融入城市社會(huì)的能力。
規(guī)劃指出，各級(jí)政府根據(jù)基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分，承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶較多地區(qū)政府的公共服務(wù)保障能力。
重點(diǎn)在三四線城市
從城市結(jié)構(gòu)和規(guī)模來說，目前北上廣深四個(gè)一線城市和部分二線核心城市的人口規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大，城市開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)趨于飽和，城市病問題日益凸顯。在這種情況下，要再接納大量的人口落戶已經(jīng)不太現(xiàn)實(shí)。因此未來7年，新增的1億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的重點(diǎn)只能在三四線城市。
對(duì)此，規(guī)劃提出，要實(shí)施差別化落戶政策，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬~100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬~300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬~500萬的大城市落戶條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。
廈門市政協(xié)委員、集美大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長李友華說，城鎮(zhèn)化過程中的人口市民化應(yīng)是梯度轉(zhuǎn)移的過程，即村鎮(zhèn)人口向三四線城市轉(zhuǎn)移，但目前的情況是，農(nóng)村人口大多直接向一二線城市流動(dòng)，再加上很多三四線城市人口也在向一二線城市轉(zhuǎn)移，所以三四線城市一直發(fā)展比較慢。
也正是如此，2012年以來，在一二線城市樓市迅猛上漲的同時(shí)，不少三四線城市卻出現(xiàn)了過剩的現(xiàn)象，空城、鬼城頻出。
“核心的問題在于公共產(chǎn)品的供給?！辟F州省政府參事、貴州省社科院城市經(jīng)濟(jì)研究所所長胡曉登認(rèn)為，如果好的醫(yī)院、學(xué)校、交通等主要公共產(chǎn)品繼續(xù)集中在一二線大城市，三四線城市就很難真正發(fā)展起來。
對(duì)此，規(guī)劃提出，要把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo)，提升質(zhì)量，增加數(shù)量。鼓勵(lì)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在資源環(huán)境承載力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行〕鞘泻涂h城布局，依托優(yōu)勢(shì)資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，教育醫(yī)療等公共資源配置要向中小城市和縣城傾斜，引導(dǎo)高等學(xué)校和職業(yè)院校在中小城市布局、優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)在中小城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)集聚要素的吸引力。
允許發(fā)行市政債
胡曉登說，要切實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，就需要配套、系統(tǒng)、整體性的改革。推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要政府的財(cái)政制度和公共產(chǎn)品供給制度做出相應(yīng)調(diào)整。
對(duì)此，規(guī)劃提出，要加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，尊重市場規(guī)律，統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機(jī)制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境。
其中，城鎮(zhèn)化的資金保障是一大重點(diǎn)。按照規(guī)劃，未來城鎮(zhèn)化的資金來源將有三個(gè)主要途徑。首先，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面，按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，合理確定各級(jí)政府在教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，中央和省級(jí)財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付要考慮常住人口因素。
其次將培育地方主體稅種，增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)能力。加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革。加快資源稅改革，逐步將資源稅征收范圍擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。
城市的建設(shè)需要地方政府投入大量的資金，因此目前很多城市的地方負(fù)債都比較重，未來如何規(guī)范地方發(fā)債是一大亮點(diǎn)。規(guī)劃提出，要建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評(píng)級(jí)制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設(shè)融資渠道。
而要讓農(nóng)業(yè)人口能夠順利轉(zhuǎn)移落戶城鎮(zhèn)，住有所居是其中一大關(guān)鍵。規(guī)劃提出，要加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。健全保障性住房制度，健全房地產(chǎn)市場調(diào)控長效機(jī)制。建立以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實(shí)現(xiàn)全國住房信息聯(lián)網(wǎng)，推進(jìn)部門信息共享。
