【內(nèi)容摘要】片區(qū)開發(fā)是個系統(tǒng)性工程，其復雜性主要體現(xiàn)在片區(qū)建設各方面的協(xié)調(diào)與配合，不是簡單的線性關系。建設次序、開發(fā)深度的不同都會導致開發(fā)建設結果的很大差別。因此，片區(qū)開發(fā)的科學推進是擺在地方政府和投資人面前的新課題?；诖?，片區(qū)開發(fā)中寶貴的土地資源如何實現(xiàn)最大化增值運作更應值得深入研究。片區(qū)開發(fā)投融資規(guī)劃作為指導片區(qū)開發(fā)的系統(tǒng)性工具，其所包含的重要內(nèi)容之一就是片區(qū)開發(fā)中的土地增值運作以及開發(fā)具體實施。
黨的十八大報告提出，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。去年底召開的中央經(jīng)濟工作會議和中央城鎮(zhèn)化工作會議也都提到，要制定實施好國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。隨即，在全國31個省市自治區(qū)的政府工作報告中都提到了城鎮(zhèn)化建設，明確提出“推進新型城鎮(zhèn)化”。在這樣的政策背景下，地方政府紛紛根據(jù)自身情況研究推進城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，包括片區(qū)開發(fā)在內(nèi)的新城建設也在各地如火如荼展開。今年的國務院政府工作報告指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，要以國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃為指導，做好相關規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接。然而，在當前的地方政府片區(qū)開發(fā)過程中，相關投融資規(guī)劃的科學制訂卻沒有引起相關開發(fā)主體的重視，這將直接導致片區(qū)開發(fā)工作推進的無序和資金投入困難。特別是對于地方政府而言，土地資源的有效利用無疑是確保片區(qū)開發(fā)良性推進的重要保障。在科學的投融資規(guī)劃指導下，片區(qū)開發(fā)過程中的土地價值將得以極大的撬動和擴大。
一、片區(qū)開發(fā)及投融資規(guī)劃的作用
片區(qū)開發(fā)，是指在城市一定規(guī)模的區(qū)域內(nèi)，按照城市總體規(guī)劃進行土地征用及房屋征收、基礎設施建設、房地產(chǎn)開發(fā)建設、城市資源經(jīng)營和管理的綜合性開發(fā)。具體包括舊城改造、新城開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)以及環(huán)境綜合整治開發(fā)等等。根據(jù)開發(fā)的價值導向不同，實踐中存在不同的片區(qū)開發(fā)模式。無論對于何種開發(fā)模式，制訂科學嚴謹、具有實施針對性的開發(fā)投融資規(guī)劃都是至關重要的。
所謂投融資規(guī)劃，是以城市規(guī)劃為基礎，以科學落實城市發(fā)展戰(zhàn)略為目標，以系統(tǒng)工程的統(tǒng)籌兼顧方法為手段，以城市開發(fā)所涉及的土地儲備和供應及各類基礎設施、公共服務設施、公益設施項目的投資、融資、建設工作為統(tǒng)籌對象，以規(guī)劃、政策、法規(guī)、資源、資金等為輸入，以管理體制設計、參與主體分工機制建立、參與主體利益平衡、各類建設時序安排等為輸出的城市開發(fā)建設管理方法。這一套系統(tǒng)工作方法的建立對于做好片區(qū)開發(fā)工作具有重要作用。
首先，可以細化片區(qū)開發(fā)實施步驟，改變傳統(tǒng)片區(qū)開發(fā)無序投資方式。通常而言，城市的開發(fā)建設遵循規(guī)劃設計、建設實施兩個階段，相應的城市建設資金主要來源為地方政府財政資金或相關金融機構貸款資金，缺少資金統(tǒng)籌的重要一環(huán)。地方財政收入的年度性與大規(guī)模城建項目資金需求的集中性，決定了城建資金投入與城建項目實施極易出現(xiàn)脫節(jié)。再加上金融機構信貸支持受國家金融政策影響較大，建設資金的不穩(wěn)定性對于片區(qū)開發(fā)工作的整體有序推進增添了更多的不確定性。
其次，可以指導城市片區(qū)開發(fā)實現(xiàn)政府引導下的市場化運作。通過投融資規(guī)劃的制訂和指導，開發(fā)主體通過資金統(tǒng)籌決策，確定資金統(tǒng)籌對象，以項目自身收益性為判斷標準對公益性設施項目與經(jīng)營性項目進行分類，結合土地整體開發(fā)與項目建設需求，選擇投融資方式與建設實施模式，整體把控政府財政投入與社會資本的投入產(chǎn)出關系，實現(xiàn)片區(qū)開發(fā)建設項目資金平衡。
二、土地運作與融資方案的聯(lián)動設計
如前文所述，投融資規(guī)劃是在對擬開發(fā)區(qū)域范圍內(nèi)承建項目做出基本分類的基礎上，將土地等資源與社會資本相對接，從頂層設計上統(tǒng)籌開發(fā)主體推動片區(qū)開發(fā)工作有序展開。基于實現(xiàn)土地增值運作的考慮，片區(qū)開發(fā)投融資規(guī)劃主要從以下幾個方面對片區(qū)開發(fā)主體做出開發(fā)指導。
1、以城建規(guī)劃為依據(jù)，分解擬開發(fā)項目。片區(qū)開發(fā)的首要工作是有一套高質(zhì)量的城市建設規(guī)劃，這也是片區(qū)開發(fā)投融資規(guī)劃的重要依據(jù)。根據(jù)片區(qū)的建設規(guī)劃，將片區(qū)的建設內(nèi)容按地塊的功能進行分解，通?？煞譃橥恋貎漤椖?、道路橋梁等基礎設施建設、水利工程項目、保障性住房、文化體育娛樂設施、醫(yī)療教育配套設施、普通住宅及商業(yè)綜合設施等等。
2、按不同項目，確定開發(fā)主體和時序。對于公共基礎設施項目，受監(jiān)管政策的約束，政府自身的開發(fā)主體較難直接獲取銀行信貸支持，可通過與社會資本合作設立項目公司作為開發(fā)主體，進行片區(qū)道路、公園綠化等基礎設施項目建設，并獲取銀行信貸支持。對于住宅、商務綜合體板塊，應確定由政府平臺公司通過土地儲備貸款等方式獲得開發(fā)支持，在完成一級整理開發(fā)后，引入具有一定實力的投資商合作成立商業(yè)性綜合開發(fā)公司，實現(xiàn)開發(fā)價值最大化。
3、對各開發(fā)項目的投資金額和開發(fā)后形成的土地出讓收入和其他商業(yè)經(jīng)營收入進行測算，確定不同項目開發(fā)可能帶來的現(xiàn)金流，計算不同項目的投資回報，并在此基礎上設計各自開發(fā)主體的股權結構。一級市場的項目開發(fā)主體可參股二級開發(fā)的項目公司，也可參股三級開發(fā)的項目公司；反過來，二、三級市場的投資主體也可參股一級開發(fā)的項目公司，從而實現(xiàn)各投資主體的資本回報率基本保持平衡。
4、制訂融資總體規(guī)劃并按規(guī)劃分步實施。測算片區(qū)的整體投資額和現(xiàn)金流情況，確定了投資結構后，應根據(jù)項目主體的情況確定總體的融資規(guī)劃，并對總體融資規(guī)劃進行可行性論證。論證通過后即可按照項目向不同的金融機構或主體進行融資，并按照既定開發(fā)時序進行項目建設，確保片區(qū)開發(fā)能按計劃實施，實現(xiàn)片區(qū)開發(fā)效益最大化。
5、設計系統(tǒng)性融資方案。通過對片區(qū)的各項目進行分類梳理，測算各子項目的投資額和片區(qū)的整體投資額，并對片區(qū)開發(fā)后形成的土地出讓收入和各板塊的商業(yè)經(jīng)營收入進行測算，在考慮片區(qū)開發(fā)時序的基礎上，形成片區(qū)開發(fā)整體現(xiàn)金流入和現(xiàn)金流出的時間序列，測算片區(qū)開發(fā)總體的投資收益率。分析各板塊可形成的土地抵押資源和其他擔保資源，再根據(jù)各板塊建設所需要的資金，按照銀行的授信要求或其他資金主體對各自金融產(chǎn)品的具體要求，設計各子項目的融資方案，并最終形成總體融資方案。與此同時，對片區(qū)開發(fā)的還款來源進行整體測算，根據(jù)整體可用于還款的現(xiàn)金流，確定片區(qū)最大融資額度。
三、其他相關策略安排
1、對重點項目或公益性項目給予更多關注
國內(nèi)外知名企業(yè)的投資可以產(chǎn)生集聚效應，能引發(fā)后續(xù)投資并帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。道路、橋梁、能源投資會加快新片區(qū)基礎設施的完善；醫(yī)療、教育資源的布局能豐富新片區(qū)開發(fā)的城市功能，使之更利于人的居住和生活。所有這些項目都應是片區(qū)開發(fā)重點扶持和關注的項目，并更多的從后期土地出讓中獲得補充回報。重點項目或公益性項目的建設，不僅會使周邊土地價值翻倍，并且會輻射到周邊區(qū)域地價提升，增強投資者資金進入的信心和決心。
2、控制好土地開發(fā)順序
首先，保證核心區(qū)建設的優(yōu)先權，爭取在短期內(nèi)形成良好形象。成片區(qū)域開發(fā)一般涉及的面積比較大，一次性開發(fā)較為困難，因此要鎖定重點，可以先劃出一片核心區(qū)優(yōu)先開發(fā)，通過地價折讓或其他相對優(yōu)惠條件換取核心區(qū)優(yōu)先開發(fā)建設，塑造整個片區(qū)新形象。
其次，對于受重點項目影響巨大而重點項目又沒有開始建設的地塊，可視情況不進行轉(zhuǎn)讓或?qū)ζ溥M行高定價而將投資者吸引到其他地塊。待重點項目開始建設或即將開始建設時再轉(zhuǎn)讓，以此獲得更好的價格，從而保證片區(qū)土地開發(fā)的滾動推進。
第三，土地出讓的原則為成熟一片出讓一片、由成熟地塊到不成熟地塊。一般來說，在新片區(qū)開發(fā)的初始階段都要進行地價折讓，即土地出讓價格低于土地開發(fā)成本。這就對開發(fā)單位的資金造成較大的壓力，尤其在建設初期招商引資難以獲得較大成就的情況下，較多的地價折讓就成為后續(xù)開發(fā)能否成功的基本前提。而地價折讓的程度又受投資者對地價判斷的影響。因此，土地開發(fā)商如果不具備足夠的資金實力，最好還是先出讓成熟地塊。一般而言，由建成路向兩側(cè)開發(fā)、由老城區(qū)向新片區(qū)開發(fā)是兩種較好的開發(fā)路線，這樣也有利于配套建設的實施與延伸。
