【內(nèi)容摘要】片區(qū)開(kāi)發(fā)是個(gè)系統(tǒng)性工程，其復(fù)雜性主要體現(xiàn)在片區(qū)建設(shè)各方面的協(xié)調(diào)與配合，不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系。建設(shè)次序、開(kāi)發(fā)深度的不同都會(huì)導(dǎo)致開(kāi)發(fā)建設(shè)結(jié)果的很大差別。因此，片區(qū)開(kāi)發(fā)的科學(xué)推進(jìn)是擺在地方政府和投資人面前的新課題。基于此，片區(qū)開(kāi)發(fā)中寶貴的土地資源如何實(shí)現(xiàn)最大化增值運(yùn)作更應(yīng)值得深入研究。片區(qū)開(kāi)發(fā)投融資規(guī)劃作為指導(dǎo)片區(qū)開(kāi)發(fā)的系統(tǒng)性工具，其所包含的重要內(nèi)容之一就是片區(qū)開(kāi)發(fā)中的土地增值運(yùn)作以及開(kāi)發(fā)具體實(shí)施。
黨的十八大報(bào)告提出，要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。去年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議也都提到，要制定實(shí)施好國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。隨即，在全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)的政府工作報(bào)告中都提到了城鎮(zhèn)化建設(shè)，明確提出“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化”。在這樣的政策背景下，地方政府紛紛根據(jù)自身情況研究推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，包括片區(qū)開(kāi)發(fā)在內(nèi)的新城建設(shè)也在各地如火如荼展開(kāi)。今年的國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，要以國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃為指導(dǎo)，做好相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接。然而，在當(dāng)前的地方政府片區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，相關(guān)投融資規(guī)劃的科學(xué)制訂卻沒(méi)有引起相關(guān)開(kāi)發(fā)主體的重視，這將直接導(dǎo)致片區(qū)開(kāi)發(fā)工作推進(jìn)的無(wú)序和資金投入困難。特別是對(duì)于地方政府而言，土地資源的有效利用無(wú)疑是確保片區(qū)開(kāi)發(fā)良性推進(jìn)的重要保障。在科學(xué)的投融資規(guī)劃指導(dǎo)下，片區(qū)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的土地價(jià)值將得以極大的撬動(dòng)和擴(kuò)大。
一、片區(qū)開(kāi)發(fā)及投融資規(guī)劃的作用
片區(qū)開(kāi)發(fā)，是指在城市一定規(guī)模的區(qū)域內(nèi)，按照城市總體規(guī)劃進(jìn)行土地征用及房屋征收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)、城市資源經(jīng)營(yíng)和管理的綜合性開(kāi)發(fā)。具體包括舊城改造、新城開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)以及環(huán)境綜合整治開(kāi)發(fā)等等。根據(jù)開(kāi)發(fā)的價(jià)值導(dǎo)向不同，實(shí)踐中存在不同的片區(qū)開(kāi)發(fā)模式。無(wú)論對(duì)于何種開(kāi)發(fā)模式，制訂科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、具有實(shí)施針對(duì)性的開(kāi)發(fā)投融資規(guī)劃都是至關(guān)重要的。
所謂投融資規(guī)劃，是以城市規(guī)劃為基礎(chǔ)，以科學(xué)落實(shí)城市發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)，以系統(tǒng)工程的統(tǒng)籌兼顧方法為手段，以城市開(kāi)發(fā)所涉及的土地儲(chǔ)備和供應(yīng)及各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公益設(shè)施項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)工作為統(tǒng)籌對(duì)象，以規(guī)劃、政策、法規(guī)、資源、資金等為輸入，以管理體制設(shè)計(jì)、參與主體分工機(jī)制建立、參與主體利益平衡、各類(lèi)建設(shè)時(shí)序安排等為輸出的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)管理方法。這一套系統(tǒng)工作方法的建立對(duì)于做好片區(qū)開(kāi)發(fā)工作具有重要作用。
首先，可以細(xì)化片區(qū)開(kāi)發(fā)實(shí)施步驟，改變傳統(tǒng)片區(qū)開(kāi)發(fā)無(wú)序投資方式。通常而言，城市的開(kāi)發(fā)建設(shè)遵循規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施兩個(gè)階段，相應(yīng)的城市建設(shè)資金主要來(lái)源為地方政府財(cái)政資金或相關(guān)金融機(jī)構(gòu)貸款資金，缺少資金統(tǒng)籌的重要一環(huán)。地方財(cái)政收入的年度性與大規(guī)模城建項(xiàng)目資金需求的集中性，決定了城建資金投入與城建項(xiàng)目實(shí)施極易出現(xiàn)脫節(jié)。再加上金融機(jī)構(gòu)信貸支持受?chē)?guó)家金融政策影響較大，建設(shè)資金的不穩(wěn)定性對(duì)于片區(qū)開(kāi)發(fā)工作的整體有序推進(jìn)增添了更多的不確定性。
其次，可以指導(dǎo)城市片區(qū)開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)下的市場(chǎng)化運(yùn)作。通過(guò)投融資規(guī)劃的制訂和指導(dǎo)，開(kāi)發(fā)主體通過(guò)資金統(tǒng)籌決策，確定資金統(tǒng)籌對(duì)象，以項(xiàng)目自身收益性為判斷標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公益性設(shè)施項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)，結(jié)合土地整體開(kāi)發(fā)與項(xiàng)目建設(shè)需求，選擇投融資方式與建設(shè)實(shí)施模式，整體把控政府財(cái)政投入與社會(huì)資本的投入產(chǎn)出關(guān)系，實(shí)現(xiàn)片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目資金平衡。
二、土地運(yùn)作與融資方案的聯(lián)動(dòng)設(shè)計(jì)
如前文所述，投融資規(guī)劃是在對(duì)擬開(kāi)發(fā)區(qū)域范圍內(nèi)承建項(xiàng)目做出基本分類(lèi)的基礎(chǔ)上，將土地等資源與社會(huì)資本相對(duì)接，從頂層設(shè)計(jì)上統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)主體推動(dòng)片區(qū)開(kāi)發(fā)工作有序展開(kāi)?；趯?shí)現(xiàn)土地增值運(yùn)作的考慮，片區(qū)開(kāi)發(fā)投融資規(guī)劃主要從以下幾個(gè)方面對(duì)片區(qū)開(kāi)發(fā)主體做出開(kāi)發(fā)指導(dǎo)。
1、以城建規(guī)劃為依據(jù)，分解擬開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。片區(qū)開(kāi)發(fā)的首要工作是有一套高質(zhì)量的城市建設(shè)規(guī)劃，這也是片區(qū)開(kāi)發(fā)投融資規(guī)劃的重要依據(jù)。根據(jù)片區(qū)的建設(shè)規(guī)劃，將片區(qū)的建設(shè)內(nèi)容按地塊的功能進(jìn)行分解，通?？煞譃橥恋貎?chǔ)備項(xiàng)目、道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水利工程項(xiàng)目、保障性住房、文化體育娛樂(lè)設(shè)施、醫(yī)療教育配套設(shè)施、普通住宅及商業(yè)綜合設(shè)施等等。
2、按不同項(xiàng)目，確定開(kāi)發(fā)主體和時(shí)序。對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，受監(jiān)管政策的約束，政府自身的開(kāi)發(fā)主體較難直接獲取銀行信貸支持，可通過(guò)與社會(huì)資本合作設(shè)立項(xiàng)目公司作為開(kāi)發(fā)主體，進(jìn)行片區(qū)道路、公園綠化等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，并獲取銀行信貸支持。對(duì)于住宅、商務(wù)綜合體板塊，應(yīng)確定由政府平臺(tái)公司通過(guò)土地儲(chǔ)備貸款等方式獲得開(kāi)發(fā)支持，在完成一級(jí)整理開(kāi)發(fā)后，引入具有一定實(shí)力的投資商合作成立商業(yè)性綜合開(kāi)發(fā)公司，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)價(jià)值最大化。
3、對(duì)各開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的投資金額和開(kāi)發(fā)后形成的土地出讓收入和其他商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入進(jìn)行測(cè)算，確定不同項(xiàng)目開(kāi)發(fā)可能帶來(lái)的現(xiàn)金流，計(jì)算不同項(xiàng)目的投資回報(bào)，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)各自開(kāi)發(fā)主體的股權(quán)結(jié)構(gòu)。一級(jí)市場(chǎng)的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體可參股二級(jí)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目公司，也可參股三級(jí)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目公司；反過(guò)來(lái)，二、三級(jí)市場(chǎng)的投資主體也可參股一級(jí)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目公司，從而實(shí)現(xiàn)各投資主體的資本回報(bào)率基本保持平衡。
4、制訂融資總體規(guī)劃并按規(guī)劃分步實(shí)施。測(cè)算片區(qū)的整體投資額和現(xiàn)金流情況，確定了投資結(jié)構(gòu)后，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目主體的情況確定總體的融資規(guī)劃，并對(duì)總體融資規(guī)劃進(jìn)行可行性論證。論證通過(guò)后即可按照項(xiàng)目向不同的金融機(jī)構(gòu)或主體進(jìn)行融資，并按照既定開(kāi)發(fā)時(shí)序進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，確保片區(qū)開(kāi)發(fā)能按計(jì)劃實(shí)施，實(shí)現(xiàn)片區(qū)開(kāi)發(fā)效益最大化。
5、設(shè)計(jì)系統(tǒng)性融資方案。通過(guò)對(duì)片區(qū)的各項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)梳理，測(cè)算各子項(xiàng)目的投資額和片區(qū)的整體投資額，并對(duì)片區(qū)開(kāi)發(fā)后形成的土地出讓收入和各板塊的商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入進(jìn)行測(cè)算，在考慮片區(qū)開(kāi)發(fā)時(shí)序的基礎(chǔ)上，形成片區(qū)開(kāi)發(fā)整體現(xiàn)金流入和現(xiàn)金流出的時(shí)間序列，測(cè)算片區(qū)開(kāi)發(fā)總體的投資收益率。分析各板塊可形成的土地抵押資源和其他擔(dān)保資源，再根據(jù)各板塊建設(shè)所需要的資金，按照銀行的授信要求或其他資金主體對(duì)各自金融產(chǎn)品的具體要求，設(shè)計(jì)各子項(xiàng)目的融資方案，并最終形成總體融資方案。與此同時(shí)，對(duì)片區(qū)開(kāi)發(fā)的還款來(lái)源進(jìn)行整體測(cè)算，根據(jù)整體可用于還款的現(xiàn)金流，確定片區(qū)最大融資額度。
三、其他相關(guān)策略安排
1、對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目或公益性項(xiàng)目給予更多關(guān)注
國(guó)內(nèi)外知名企業(yè)的投資可以產(chǎn)生集聚效應(yīng)，能引發(fā)后續(xù)投資并帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。道路、橋梁、能源投資會(huì)加快新片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的完善；醫(yī)療、教育資源的布局能豐富新片區(qū)開(kāi)發(fā)的城市功能，使之更利于人的居住和生活。所有這些項(xiàng)目都應(yīng)是片區(qū)開(kāi)發(fā)重點(diǎn)扶持和關(guān)注的項(xiàng)目，并更多的從后期土地出讓中獲得補(bǔ)充回報(bào)。重點(diǎn)項(xiàng)目或公益性項(xiàng)目的建設(shè)，不僅會(huì)使周邊土地價(jià)值翻倍，并且會(huì)輻射到周邊區(qū)域地價(jià)提升，增強(qiáng)投資者資金進(jìn)入的信心和決心。
2、控制好土地開(kāi)發(fā)順序
首先，保證核心區(qū)建設(shè)的優(yōu)先權(quán)，爭(zhēng)取在短期內(nèi)形成良好形象。成片區(qū)域開(kāi)發(fā)一般涉及的面積比較大，一次性開(kāi)發(fā)較為困難，因此要鎖定重點(diǎn)，可以先劃出一片核心區(qū)優(yōu)先開(kāi)發(fā)，通過(guò)地價(jià)折讓或其他相對(duì)優(yōu)惠條件換取核心區(qū)優(yōu)先開(kāi)發(fā)建設(shè)，塑造整個(gè)片區(qū)新形象。
其次，對(duì)于受重點(diǎn)項(xiàng)目影響巨大而重點(diǎn)項(xiàng)目又沒(méi)有開(kāi)始建設(shè)的地塊，可視情況不進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或?qū)ζ溥M(jìn)行高定價(jià)而將投資者吸引到其他地塊。待重點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)始建設(shè)或即將開(kāi)始建設(shè)時(shí)再轉(zhuǎn)讓，以此獲得更好的價(jià)格，從而保證片區(qū)土地開(kāi)發(fā)的滾動(dòng)推進(jìn)。
第三，土地出讓的原則為成熟一片出讓一片、由成熟地塊到不成熟地塊。一般來(lái)說(shuō)，在新片區(qū)開(kāi)發(fā)的初始階段都要進(jìn)行地價(jià)折讓，即土地出讓價(jià)格低于土地開(kāi)發(fā)成本。這就對(duì)開(kāi)發(fā)單位的資金造成較大的壓力，尤其在建設(shè)初期招商引資難以獲得較大成就的情況下，較多的地價(jià)折讓就成為后續(xù)開(kāi)發(fā)能否成功的基本前提。而地價(jià)折讓的程度又受投資者對(duì)地價(jià)判斷的影響。因此，土地開(kāi)發(fā)商如果不具備足夠的資金實(shí)力，最好還是先出讓成熟地塊。一般而言，由建成路向兩側(cè)開(kāi)發(fā)、由老城區(qū)向新片區(qū)開(kāi)發(fā)是兩種較好的開(kāi)發(fā)路線，這樣也有利于配套建設(shè)的實(shí)施與延伸。
