由于融資平臺(tái)公司長(zhǎng)期在體制框架內(nèi)運(yùn)作，如何培育和提高適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)則的公司治理、資本運(yùn)作、戰(zhàn)略規(guī)劃、資源整合等水平和能力，是實(shí)現(xiàn)向“市場(chǎng)化”和“實(shí)體化”轉(zhuǎn)型，真正成為自主經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)主體的關(guān)鍵要素。
根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），作為地方政府舉債搞建設(shè)“灰色通道”的上萬(wàn)家地方政府融資平臺(tái)公司被剝離政府融資職能后，不能再以政府的名義舉債，政府也不能提供擔(dān)?；螂[性擔(dān)保。那么，長(zhǎng)期以來(lái)?yè)?dān)任政府融資重任的融資平臺(tái)公司將向何處去？是否就此完成歷史使命而退出歷史舞臺(tái)？
轉(zhuǎn)型吹響“集結(jié)號(hào)”
《意見(jiàn)》明確了建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，明確政府債務(wù)的融資主體僅為政府及其部門，剝離融資平臺(tái)公司為政府融資的職能，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還。這對(duì)破解地方政府融資亂象，防止?jié)撛诘慕鹑陲L(fēng)險(xiǎn)，是一個(gè)主要的制度性防范措施。
所謂融資平臺(tái)公司，是在中央和地方實(shí)行了“分稅制”改革后，地方政府為了在分稅制改革中重新平衡事權(quán)關(guān)系的產(chǎn)物。為推進(jìn)本地發(fā)展規(guī)劃，地方政府需要籌集大量的建設(shè)資金，而國(guó)家有關(guān)預(yù)算法律不允許地方政府直接舉債，所以各地政府無(wú)一例外地成立了舉債搞建設(shè)的國(guó)有獨(dú)資公司，作為以政府信用為背景的主要從銀行融資的企業(yè)。
國(guó)家審計(jì)署報(bào)告顯示，截至2013年6月，全國(guó)共有7170個(gè)融資平臺(tái)公司。經(jīng)歷了一年多發(fā)展之后，目前有媒體報(bào)道，地方融資平臺(tái)公司已突破萬(wàn)家。地方政府通過(guò)各種或明或暗的渠道，已經(jīng)累計(jì)舉債至少達(dá)到12萬(wàn)億元以上，接近一年全國(guó)政府財(cái)政收入總和，如果加上未能統(tǒng)計(jì)的隱形債務(wù)，實(shí)際舉債總量已逼近60%的警戒線水平，不僅導(dǎo)致國(guó)家預(yù)算法對(duì)地方政府私自舉債行為的約束軟化，而且地方債務(wù)中蘊(yùn)含相當(dāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
為了解除地方債極易引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，《意見(jiàn)》給地方政府舉債限定了方向和渠道。首先，只能是政府舉債，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉債。其次，政府舉債只能是兩種形式，公益性項(xiàng)目的資金籌措以一般債券（類似一般市政債）完成，以預(yù)算收入作為還款來(lái)源。準(zhǔn)公益項(xiàng)目（不以盈利為目的，但有一定現(xiàn)金流）的資金籌措以發(fā)行專項(xiàng)債券（類似收入市政債）完成，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。第三，特別明確政府融資平臺(tái)公司的新增債務(wù)都不是政府性債務(wù)，并剝離融資平臺(tái)公司的政府融資功能，融資平臺(tái)公司不能新增政府債務(wù)。
新規(guī)之下，地方融資平臺(tái)公司如何轉(zhuǎn)型發(fā)展與規(guī)范治理，成為國(guó)有企業(yè)深化改革中的又一實(shí)踐亮點(diǎn)。地方融資平臺(tái)公司是通過(guò)轉(zhuǎn)型變身真正回歸市場(chǎng)主體還是退出歷史舞臺(tái)？地方融資平臺(tái)公司深化改革與轉(zhuǎn)型治理的“集結(jié)號(hào)”被吹響了。
從政府融資工具轉(zhuǎn)向
真正市場(chǎng)主體
我國(guó)的地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中是掌握重要的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和資源的強(qiáng)勢(shì)主體，融資平臺(tái)公司作為地方政府舉債搞建設(shè)的歷史產(chǎn)物，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也發(fā)揮過(guò)十分重要的作用，并大致形成以下幾種類型：
第一類融資平臺(tái)公司是政府建設(shè)項(xiàng)目的責(zé)任主體，名義上是公司法人，實(shí)際為事業(yè)體制，隸屬于政府某一職能部門，較多采用“一套班子、兩塊牌子”的組織結(jié)構(gòu)。
第二類融資平臺(tái)公司，通過(guò)土地運(yùn)作、儲(chǔ)備、開(kāi)發(fā)及國(guó)有資產(chǎn)劃撥，整合了一定的社會(huì)資源，主營(yíng)業(yè)務(wù)集中于各類園區(qū)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)以及其他衍生資源。
第三類融資平臺(tái)公司，隨著開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)發(fā)展及管理成熟，路橋等市政建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和水電氣公交等民生產(chǎn)品供應(yīng)等更多的資源被劃入成為子公司，多元業(yè)務(wù)板塊逐漸形成母子架構(gòu)，主營(yíng)業(yè)務(wù)重心也逐漸由總部下移至子公司。同時(shí)，公司在資本市場(chǎng)上積累一定的融資渠道和投資管理能力，但主營(yíng)業(yè)務(wù)發(fā)展仍呈現(xiàn)自發(fā)性與被動(dòng)性，缺乏戰(zhàn)略層面的業(yè)務(wù)整合和市場(chǎng)化運(yùn)作的能力。
第四類融資平臺(tái)公司，對(duì)公益性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目開(kāi)始建立區(qū)分機(jī)制，形成幾大核心業(yè)務(wù)板塊，總部管控能力有所加強(qiáng)，主要負(fù)責(zé)戰(zhàn)略投資、產(chǎn)業(yè)監(jiān)控、資源整合、人才培育與服務(wù)支持。這類公司各業(yè)務(wù)板塊分別由不同的子集團(tuán)進(jìn)行專業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理，已經(jīng)積累了一定的融投資運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)政府信用資源和銀行系統(tǒng)性融資的依賴度仍然較高。
各類融資平臺(tái)公司作為地方政府的“融資工具”，面臨《意見(jiàn)》規(guī)定與政府融資職能切割的變革，向“市場(chǎng)化”和“實(shí)體化”轉(zhuǎn)型，首先面臨著“二高二低”的財(cái)務(wù)瓶頸制約。
一是資產(chǎn)負(fù)債率高。以全國(guó)開(kāi)放改革的高地上海浦東新區(qū)為例，浦東新區(qū)國(guó)有直屬承擔(dān)著開(kāi)發(fā)建設(shè)主力的功能型公司，剔除沉淀的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，實(shí)際資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到72.22%，國(guó)有資本杠桿率高達(dá)1比5.2，遠(yuǎn)高于市級(jí)國(guó)企1比3.7的資本杠桿率。70%以上的高負(fù)債率，不僅僅是缺乏長(zhǎng)期償債的能力，一旦與政府信用擔(dān)保切割，就會(huì)因缺乏資產(chǎn)信用失去進(jìn)行繼續(xù)融資的能力。
二是到期償付債務(wù)的比例高。政府融資平臺(tái)公司的長(zhǎng)期債務(wù)比例高，長(zhǎng)期債務(wù)償付就有明顯的周期性。據(jù)國(guó)家審計(jì)署于2013年12月30日發(fā)布的《2013年度全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，從地方性政府債務(wù)不少地方融資平臺(tái)具有較高的對(duì)外擔(dān)保比重，在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)下行，信用風(fēng)險(xiǎn)積聚的環(huán)境下，融資平臺(tái)公司有可能引發(fā)債務(wù)代償。截至2013年6月底，地方性政府或有負(fù)債舉借主體中，融資平臺(tái)公司債務(wù)占比達(dá)到41.3%，高于其在負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中的比重。從償付期來(lái)看，地方性政府或有負(fù)債中，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)均將在2014年達(dá)到償付高峰。
三是資產(chǎn)的流動(dòng)性低。因公司組建是政府出資不到位，或者以存量土地資產(chǎn)作價(jià)、非經(jīng)營(yíng)性市政資產(chǎn)抵充，導(dǎo)致融資平臺(tái)公司資產(chǎn)流動(dòng)性普遍不足。資產(chǎn)流動(dòng)比率衡量的是企業(yè)變現(xiàn)流動(dòng)資產(chǎn)以償付流動(dòng)負(fù)債的能力，所以短期融資能力也比較缺乏，較多依靠政府信用背書(shū)、以“借新還舊”方式艱難度日。
四是經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流量滿足率低。經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流量的高低，說(shuō)明企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)活動(dòng)創(chuàng)造現(xiàn)金的能力強(qiáng)弱，該比率較低說(shuō)明企業(yè)用其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的現(xiàn)金凈流量難以滿足投資活動(dòng)的資金需求，企業(yè)再投資能力不強(qiáng)。
另外，由于融資平臺(tái)公司長(zhǎng)期在體制框架內(nèi)運(yùn)作，如何培育和提高適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)則的公司治理、資本運(yùn)作、戰(zhàn)略規(guī)劃、資源整合、集團(tuán)管控和經(jīng)營(yíng)管理等水平和能力，也是實(shí)現(xiàn)向“市場(chǎng)化”和“實(shí)體化”轉(zhuǎn)型，真正成為自主經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)主體的關(guān)鍵要素。
《意見(jiàn)》依據(jù)“誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，把整治地方債亂局的方向確定為政府行為和商業(yè)行為分開(kāi)。突出強(qiáng)調(diào)地方政府償債的“責(zé)”，明確“地方政府對(duì)其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”。
地方政府作為創(chuàng)設(shè)融資平臺(tái)公司的始作俑者，應(yīng)以承擔(dān)歷史責(zé)任的態(tài)度，“分清政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)的邊界，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”。地方政府要通過(guò)財(cái)政預(yù)算之手來(lái)加強(qiáng)債務(wù)管理，完善覆蓋發(fā)債、用債、還債、管債全鏈條風(fēng)控網(wǎng)的地方債管理體系，緩解經(jīng)濟(jì)增速減緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的陣痛。
對(duì)融資平臺(tái)公司的債務(wù)存量應(yīng)按照《意見(jiàn)》所指，主要通過(guò)三個(gè)渠道：一是對(duì)商業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，與政府脫鉤，完全推向市場(chǎng)，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)；二是對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)給予、財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任；三是對(duì)難以吸引社會(huì)資本參與、確實(shí)需要政府舉債的公益性項(xiàng)目，由政府發(fā)行債券融資。另外，對(duì)于因出資不實(shí)導(dǎo)致資產(chǎn)“空心化”，轉(zhuǎn)型有困難的，可以通過(guò)注入一部分的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，增強(qiáng)公司的償債能力。
地方國(guó)資委[微博]作為國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是融資平臺(tái)公司國(guó)有資本的出資人。應(yīng)以“管資本”為主，根據(jù)所監(jiān)管公司營(yíng)運(yùn)國(guó)有資本的功能定位，準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)的分類，通過(guò)分類改革和有效監(jiān)管，以市場(chǎng)化的手段促進(jìn)融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型治理，培育國(guó)資新的增長(zhǎng)點(diǎn)，拓展國(guó)企發(fā)展的新空間。
分類是融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型治理的前提條件，按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的程度可以有競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性之分，按照公司的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)可以有提供社會(huì)公共產(chǎn)品的公益類和完成政府特定目標(biāo)的功能類之分，按照主營(yíng)業(yè)務(wù)特點(diǎn)又可以有投融資類和產(chǎn)業(yè)類之分。在準(zhǔn)確界定轉(zhuǎn)型企業(yè)的功能定位基礎(chǔ)上，通過(guò)資本運(yùn)作進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)的整合，發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)的固有優(yōu)勢(shì)，提高企業(yè)的融投資能力，除獲得銀行貸款之外，可以通過(guò)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、發(fā)行債券、實(shí)行債轉(zhuǎn)股、引入私募基金等多種資本運(yùn)作方式，合理產(chǎn)權(quán)配置，拓寬融資渠道，降低轉(zhuǎn)型企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率。
融資平臺(tái)公司作為轉(zhuǎn)型主體，要通過(guò)市場(chǎng)化改革，規(guī)范公司法人治理結(jié)構(gòu)，著力提高適應(yīng)市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理能力，加快實(shí)現(xiàn)由貸款主體向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體或投融資實(shí)體的公司化轉(zhuǎn)型。市場(chǎng)化改革不僅在公司名稱進(jìn)行相應(yīng)變更，以淡化其地方融資平臺(tái)色彩，而且在公司領(lǐng)導(dǎo)體制和組織機(jī)構(gòu)上，真正實(shí)行政企分開(kāi)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者徹底擺脫公務(wù)員身份。
更為核心的是，融資平臺(tái)公司要增強(qiáng)適應(yīng)市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理能力，主要包括：健全“協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡”的公司治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)董事會(huì)的戰(zhàn)略決策能力；融資模式與公司發(fā)展戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，發(fā)展戰(zhàn)略與企業(yè)分類和功能定位保持一致性；通過(guò)合理配置償債周期，管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低融資成本，更好發(fā)揮經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本杠桿作用，保持持續(xù)融資能力；通過(guò)預(yù)算控制、成本控制、盤活存量、財(cái)務(wù)預(yù)警、妥善應(yīng)對(duì)等手段，增強(qiáng)有效管控財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力；以提高資產(chǎn)流動(dòng)性、提升盈利質(zhì)量為目標(biāo)，加大資產(chǎn)證券化，提高資產(chǎn)運(yùn)作的能力，真正轉(zhuǎn)型為獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體。
