官方口徑和民間統(tǒng)計相差懸殊，地方債規(guī)模一直以來就像個謎。1月5日是財政部布置的各地存量債務(wù)上報大限，歷時近3個月的清理甄別大考終于要交答卷了。
《華夏時報》記者采訪獲悉，并不是所有省份都如期上報了存量債務(wù)數(shù)據(jù)，江蘇和山東財政廳方面表示尚未上報，但會盡快。財政部江蘇省專員辦一位人士告訴本報記者：“數(shù)據(jù)正在匯總，還沒統(tǒng)計出來，預(yù)計本月10日上報財政部。”
可靠消息顯示，存量債務(wù)數(shù)據(jù)暫時不會對外公開。“公開后可能會影響到地方政府尤其是基層政府的后續(xù)融資能力，畢竟基層政府的財力比較有限，此外也擔(dān)心引起媒體過度炒作?！币晃回斦d人士坦言。
財政部財科所研究員王澤彩認(rèn)為，數(shù)據(jù)上報后，財政部還會進一步核實確認(rèn)，“早一天晚一天上報不是重點，關(guān)鍵是要保證上報的數(shù)據(jù)真實、準(zhǔn)確、全面、完整”。這一擔(dān)心并非空穴來風(fēng)，本報記者調(diào)查了解到，在地方政府上報債務(wù)規(guī)模過程中，為了不影響到后續(xù)發(fā)債規(guī)模，想盡辦法在數(shù)據(jù)上做文章的絕非個案；尤其在中央明確不兜底之后，相關(guān)博弈非常激烈，有的評級機構(gòu)甚至和利益方合謀，在內(nèi)部評級已大幅下調(diào)的情況下，公開評級仍維持不變。
債務(wù)規(guī)模真?zhèn)?BR>
上報，打回重報，再上報，再打回重報。江蘇省蘇南某縣級平臺公司負(fù)責(zé)人張濤（化名）被這次存量債務(wù)清理工作搞得精疲力盡。
“我們來回搞了5次，才最終確定上報數(shù)據(jù)?！睆垵嬖V本報記者，“政府劃定的存量債務(wù)紅線是去年6月底審計數(shù)字乘以GDP增長率，絕對不能超過這個限額；所以，最后確認(rèn)為政府債務(wù)的數(shù)字不到我們上報的1/3。”
記者采訪了解到，江蘇省此次存量債務(wù)清理甄別過程中，這樣的情況并不是孤例。蘇中地區(qū)一位市級平臺公司負(fù)責(zé)人向記者感嘆，現(xiàn)在下面的想申報，省里不給報，砍了又砍。為此，他擔(dān)心中央能否掌握地方債務(wù)的實際情況。
而地方政府與平臺公司之間復(fù)雜的博弈，也是江蘇省存量債務(wù)數(shù)據(jù)不能如期上報的一個原因。目前，究竟哪些省份尚未上報尚屬未知。記者1月6日就此向財政部辦公廳新聞處發(fā)函采訪，截稿之時未得到回復(fù)。
根據(jù)財政部此前發(fā)布的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》，各地截至2014年年底的存量債務(wù)余額應(yīng)在2015年1月5日前上報，清理甄別后的存量債務(wù)將分類納入預(yù)算管理，統(tǒng)籌財政資金優(yōu)先償還到期債務(wù)，2016年起只能通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。
數(shù)據(jù)未公開，市場的關(guān)注卻不斷升溫。
中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院教授溫來成認(rèn)為，這次地方債務(wù)清理甄別的主要特點是，要把投融資平臺的債務(wù)存量一次性地劃分為政府債務(wù)或企業(yè)債務(wù)，消除地方政府性債務(wù)的模糊地帶；意義在于切斷地方債無序擴張甚至蔓延失控的現(xiàn)狀，逐步把地方政府債務(wù)納入規(guī)范化、法制化的軌道。
而地方存量債務(wù)規(guī)模伸縮尺度大的根源在于缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。
財政部財科所所長劉尚希表示，目前政府直接債務(wù)和或有債務(wù)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，在實際操作中邊界是很模糊的，可以忽左忽右，甚至可以人為進行調(diào)整；制度層面的原因是政府會計準(zhǔn)則，尤其是政府債務(wù)的會計準(zhǔn)則等標(biāo)準(zhǔn)尚未建立。目前看來，或有債務(wù)可能是地方政府性債務(wù)的主要風(fēng)險所在。
不過，去年年底國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案，已明確要在2014-2015年間完成，組建政府會計準(zhǔn)則委員會，制定發(fā)布政府會計基本準(zhǔn)則的工作。
報多報少玄機
在溫來成看來，投融資平臺上報的債務(wù)，地方政府不會全盤接受，會考慮對將來政府發(fā)債的影響。
“將來地方政府債券越來越市場化，發(fā)債必須經(jīng)過信用評級，劃入政府債務(wù)的規(guī)模太大會影響到將來的發(fā)債條件，包括利率、期限、銷售額；所以地方政府可能的選擇是，能夠推給平臺公司的債務(wù)就推給平臺公司。”溫來成稱。
從2013年6月底的審計數(shù)據(jù)來看，存量城投債中政府性債務(wù)的占比各省區(qū)別明顯，納入政府性債務(wù)比例較高的有吉林、遼寧、湖南等省，而天津、北京、上海等地比例較低，這其中吉林占比接近99%。
按照財政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（以下簡稱“351號文”），此次清理甄別工作的目的是，為將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。
“正如在剛剛結(jié)束的全國財政工作會議上一些地方財政廳局長所言，無論如何政府性債務(wù)到2014年12月31日扎脖了，新增債務(wù)今年開始，必須按照規(guī)定的程序報省政府匯總，上報財政部，再報國務(wù)院、全國人大走規(guī)定的程序?！蓖鯘刹释嘎?，他認(rèn)為清理存量債務(wù)意義深遠(yuǎn)。
地方政府與平臺公司的激烈博弈也從一個側(cè)面反映出從中央到省級政府，推進政企債務(wù)分離，建立地方政府預(yù)算硬約束的決心。
按照上述蘇中地區(qū)平臺公司負(fù)責(zé)人的說法，存量債務(wù)清理過程中，就是一級壓一級，市級不想讓區(qū)縣多報，省里不想讓市縣多報，“但是市級和區(qū)縣往往聯(lián)系比較緊密，所以卡的尺度比較松，省級政府是地方政府債務(wù)的主要責(zé)任人，而且花錢的又不是省里，往上面報多了也不好看，所以卡得嚴(yán)?！?BR>
在此背景下，2014年10月出臺的“43號文”明確要求，硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則。兩個月后，山東省貫徹“43號文”實施意見，并規(guī)定省政府對市縣級政府債務(wù)實行不救助原則。
風(fēng)險如何約束？
2014年艱難熬過，2015年不變的是經(jīng)濟下行的壓力。
積極的財政政策如何更有力度？在財政收入進入個位數(shù)增長的新常態(tài)下，赤字規(guī)模適度擴大無疑是必然的選擇，而財政赤字的設(shè)定同時要受到地方政府債務(wù)風(fēng)險的約束。
數(shù)據(jù)顯示，2014年全國財政赤字總額13500億元，赤字率約2.1%；其中，地方政府發(fā)行債券4000億元。
中債資信公共機構(gòu)首席分析師霍志輝預(yù)計，2015年我國整體赤字率仍在3%以下，以此推算，國債和地方債合計發(fā)行將不超過20000億元，省級地方政府債券發(fā)行規(guī)模不超過10000億元，在7000億元左右的可能性較大。
溫來成也有同樣的預(yù)期，“經(jīng)濟下行壓力仍然較大，積極財政要更有力度，基建投資仍是重要方向，預(yù)計地方政府債券和納入政府債務(wù)的平臺債規(guī)模一共可能在7000億至10000億元之間。
新增債務(wù)額度如何在各省之間分配？是否受存量債務(wù)數(shù)據(jù)影響？“351號文”只有籠統(tǒng)的說法，分地區(qū)限額由財政部在全國人大批準(zhǔn)的額度內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算并報國務(wù)院批準(zhǔn)。
對此，溫來成認(rèn)為，財政部會綜合考慮各地區(qū)的財力狀況、債務(wù)風(fēng)險、融資需求來分配額度，存量債務(wù)只是一個因素。此次甄別結(jié)果的直接應(yīng)用可能在于建立全國性的地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制。
據(jù)溫來成了解，在2010年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》發(fā)布以后，各省先后出臺了一些地方政府債務(wù)管理措施，其中一些省份設(shè)置了債務(wù)率、償債率等預(yù)警指標(biāo)，但由于全國性的預(yù)警機制尚未建立，約束性不強。
例如《湖南省政府性債務(wù)管理實施細(xì)則》設(shè)定綜合債務(wù)率為預(yù)警指標(biāo)，一年一預(yù)警，對綜合債務(wù)率超過100%低于150%的地區(qū)給予黃色預(yù)警，綜合債務(wù)率超過150%的給予紅色預(yù)警。這兩類區(qū)域原則上不得新增政府債務(wù)。
給予黃色預(yù)警的地區(qū)，如未達到當(dāng)年債務(wù)化解目標(biāo)，省財政適當(dāng)調(diào)減代發(fā)債券額度和一般轉(zhuǎn)移支付資金，甚至約談、通報批評。給予紅色預(yù)警的地區(qū)，不得新開工涉及財政性資金償還的基本建設(shè)項目。
“現(xiàn)在是各地自己管自己，風(fēng)險預(yù)警不能得到足夠的重視和落實，亟須中央層面盡快建立健全這一機制。”溫來成說。而在此之前，各地在債務(wù)規(guī)模上動腦筋也就有了推脫之詞。
